เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 11 : บริบทงานที่แตกต่างจากหลักสากล

เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 11 : บริบทงานที่แตกต่างจากหลักสากล

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๑

ทีมวิชาการสมาคมพนักงาน           เทศบาลแห่งประเทศไทย           ปัญหาความลักลั่นการเลือกปฏิบัติ(Discrimination) ในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น           ที่จริงคำว่า "การเลือกปฏิบัติ" ไม่มีในสารบบการบริหารงานบุคคล แต่มีปรากฏในหลักการของกฎหมายปกครองที่มีความหมายว่าเป็น "การปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม" ต่อกลุ่มหรือบุคคล ในสิ่งที่เป็นการกระทบกระเทือนต่อสิทธิที่มีการปฏิบัติต่อบุคคลที่ "แตกต่างกัน"หรือ "ไม่เหมือนกัน" แม้ในสถานการณ์ทั่วๆ ไป หรือสถานการณ์เฉพาะก็ตามโดยเฉพาะความก้าวหน้าในระบบราชการท้องถิ่นตามระบบคุณธรรม           ดังกล่าวแล้วว่า ปัญหาการบริหารงานบุคคลหมักหมมซับซ้อน โดยมิได้รับการแก้ไขจากส่วนกลางและผู้รับผิดชอบมาตลอดเวลาอย่างยาวนาน ผลพวงปัญหาจึงตกเป็นภาระแก่ "บุคลากรส่วนท้องถิ่นฝ่ายประจำ" ได้แก่ ข้าราชการส่วนท้องถิ่น ที่ยังคงนิยมเรียกคำเดิม           ว่า "พนักงานส่วนท้องถิ่น" แม้บุคลากรประจำขององค์การบริหารส่วนจังหวัด และข้าราชการกรุงเทพมหานครจะเรียกว่า "ข้าราชการ" ก็ยังเรียกไม่ค่อยเต็มปากนัก ปัญหาใหญ่ๆ ก็วนเวียนซ้ำซากอยู่ที่ปัญหาเดิมๆ ไม่ว่า ปัญหาการใช้ระบบอุปถัมภ์จนเกินเลย มีการล็อกสเปกในการบรรจุแต่งตั้ง การเลื่อน           ระดับตำแหน่ง การเลื่อนขั้นเงินเดือนค่าจ้าง ปัญหาองค์การกลางที่มีหลากหลายซับซ้อน เป็นแหล่งที่รวมของ"คนนอก" ที่บอกว่าอาสาเข้ามาช่วยเป็นกรรมการให้ท้องถิ่น แต่กระบวนการ           เลือกสรรเข้ามาเป็นกรรมการหากสืบสาวราวเรื่องไปที่ระบบการคัดเลือกแล้วบอกไม่ได้ว่า มีการทับซ้อนในผลประโยชน์เพียงใดหรือไม่ เพราะคุณสมบัติประการสำคัญตามที่ผู้เขียนได้กล่าวไว้แต่ตอนก่อนๆก็คือ "ต้องเป็นองค์กรที่ใช้หลัก Impartiality" แปลเป็นไทยว่า           "หลักที่ไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด" หรือ "หลักที่ไม่เข้าข้างฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด" หรือที่เรียกล้อตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองว่า "หลักความมีส่วนได้เสีย" ก็น่าจะใกล้เคียงที่สุด เพราะมีการบัญญัติหลักการนี้ไว้ในกฎหมายแล้ว นอกจากนี้ยังมีปัญหาอื่นๆ อีก อาทิ ปัญหาการที่ท้องถิ่นถูกกำกับควบคุมจากส่วนกลางโดยคนส่วนกลาง และหน่วยราชการส่วนกลาง ที่มิใช่ "องค์กรอิสระ" แต่อย่างใด ปัญหาเหล่านี้ ผูกโยงมาถึงปัญหาอื่นๆ ที่ตามมาอันมีผลกระทบต่อ"ระบบคุณธรรม"(Merit System) ในเรื่องต่างๆ โดยเฉพาะ "การเลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม" อย่างเลี่ยงไม่ได้           บริบทงานบริหารงานบุคคลท้องถิ่นไทยแตกต่างจากบริบทของต่างประเทศมาก           ปัญหาการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการโอนย้าย ที่มีปัญหามาตลอด นับตั้งแต่ปัญหาการทุจริตเรียกรับการโอนย้ายบรรจุแต่งตั้งฯรวมไปถึงการใช้ระบบเส้นสายเครือญาติผลประโยชน์ทับซ้อน(ระบบอุปถัมภ์) ในการก้าวเข้าสู่ตำแหน่ง ทั้งตำแหน่งสายงานผู้ปฏิบัติ (สายทั่วไป และสายวิชาการ) และสายงานผู้บริหาร(สายอำนวยการและสายบริหารฯ) รวมทั้งปัญหาการขัดแย้งในการทำงานในทรรศนะมุมมองของฝ่ายการเมือง รวมถึงปัญหาการอ้างชุมชน ที่มีนัยว่าก็คือ"หัวคะแนน" (election canvasser or voter) นั่นเองว่าเจ้าหน้าที่มีความขัดแย้งกับชุมชน ซึ่งสภาพปัญหาดังกล่าวขัดแย้งกับหลักการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น "สากล" ที่อารยประเทศถือเป็นธรรมเนียมอย่างชนิดที่เรียกว่า "ในบริบทของไทยแตกต่างจากบริบทของต่างประเทศมาก" เรียกได้ว่าเป็นหลักการที่กลับกันหมด อาทิหลักสากลมีว่าการโยกย้ายเปลี่ยนงานของข้าราช การส่วนท้องถิ่นต้องมีน้อยที่สุด แม้กระทั่งการเปลี่ยนงานในหน่วยงานเดียวกันก็ไม่ควร ทั้งนี้ตามหลัก "ความเป็นมืออาชีพ"(Professional) หรือ หลักอัตราส่วนจำนวนข้าราชการส่วนกลางต่อข้าราชการส่วนท้องถิ่นนั้น สัดส่วนของข้าราชการส่วนกลางจะต้องน้อยกว่าข้าราชการส่วนท้องถิ่น เป็นต้น           ปัญหาการจัดการระบบข้อมูล "บุคคล"ของ ก. จังหวัด และ ก. กลาง           ถือเป็นเอกปัญหา หรือปัญหาหลักก็ว่าได้ มีประเด็นข้อสังเกตอาทิ           (1) เป็นปัญหาของระบบการจัดการข้อมูล ของ ก. จังหวัด และ ก. กลางที่ไม่สามารถจัดการข้อมูลอัตราว่างของบุคคลากรท้องถิ่นได้เลย เป็นปัญหามานานร่วมกว่าสิบปีแล้ว ได้แก่ ปัญหาการปรับปรุงข้อมูลบัตรประวัติ (ก.พ.7) ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้เป็นปัจจุบันทั้งที่ส่วนจังหวัด(ก.จังหวัด) และในก.กลาง เช่น บันทึกการเลื่อนเงินเดือนเครื่องราช วินัย อัตราว่าง เป็นต้นปัญหาย่อมเกิดหากการป้อนข้อมูลไม่ครบ ทำให้ไม่ทราบอัตราว่างที่เป็นปัจจุบัน ทั้งการว่างในกรณีต่างๆ ทุกกรณีการลาออก การตาย การขาดคุณสมบัติการถูกลงโทษทางวินัยไล่ออกปลดออกได้อย่างไร รวมถึงการเกษียณอายุ การโอนย้ายไป อปท. อื่น ที่มีการเคลื่อนไหวกันตลอดเวลา ฯลฯ           (2) เมื่อไม่มีข้อมูลที่เป็นปัจจุบันในอัตราตำแหน่งที่มีอยู่จริง และ ตำแหน่งอัตราว่างต่างๆ ส่วนกลาง หรือ ก.กลางจึงตาม อปท. ไม่ทัน กล่าวคือมีการหลอกข้อมูล ตบแต่งข้อมูลมาตลอด รวมถึงการชะลอการรายงาน ชะลอการบันทึกข้อมูล รวมถึงความล่าช้าในกระบวนการบริหารงานบุคคลที่ยอกย้อนรายงานสลับสับสนไปมา ระหว่าง อปท. อำเภอ จังหวัด และ ก.จังหวัด นี่คือการหมกเม็ดอย่างง่าย สุดท้ายฉะนั้น เจตนารมณ์ที่จะแก้ปัญหาระบบอุปถัมภ์ก็ไม่เกิดผล อีกทั้งส่วนกลางไม่มีมาตรการในการลงโทษเจ้าหน้าที่ผู้บริหารท้องถิ่นที่ไม่ดำเนินการ ไม่ปฏิบัติเกี่ยวกับการรายงานฐานข้อมูลอัตรากำลังบุคคลนี้ รวมทั้งโปรแกรมออนไลน์ฐานข้อมูลท้องถิ่นที่กำหนดให้ อปท. ต้องคีย์ข้อมูล โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นยังไม่มีระบบการกำกับควบคุมแต่อย่างใดเพราะอำนาจหน้าที่ในการลงโทษเป็นอำนาจของผู้กำกับดูแล อปท. คือ จังหวัดและกระทรวงมหาดไทย แม้ว่าตามหลักแล้วกลุ่มงานบุคคลสำนักงานท้องถิ่นจังหวัดต้องมีหน้าที่ดูแลข้อมูลการบรรจุ เลื่อน โอน ย้าย พ้นตำแหน่ง ฯลฯของข้าราชการส่วนท้องถิ่น เพราะต้องมีหน้าที่นำเรื่องเสนอ ก.จังหวัด เห็นชอบและรับเรื่องรายงานการดำเนินการตามมติของ ก.จังหวัด แต่ปรากฏว่า ในหลายๆขั้นตอนมันยอกย้อนซับซ้อน จึงทำให้ระบบการรายงานบันทึกฐานข้อมูลท้องถิ่นดังกล่าว มีปัญหาความไม่เป็นปัจจุบันความล่าช้า และความถูกต้องของข้อมูลเพื่อการอ้างอิง กล่าวคือ ไม่สามารถใช้ฐานข้อมูลดังกล่าวเพื่อประโยชน์ในการวางแผนอัตรากำลังได้เลย           (3) ฉะนั้น ในการประเมินอัตราตำแหน่งว่างของข้าราชการส่วนท้องถิ่นทั้งสายผู้ปฏิบัติ และสายผู้บริหารฯ ก.กลาง ไม่จำเป็นให้ อปท. รายงานตำแหน่งว่าง หรือการขอให้ ก. กลางสอบเพียงแต่ ก.กลางนำเอาข้อมูลตามฐานข้อมูลที่มีโดยประมาณ และความเป็นไปได้ตามที่ตำแหน่งจะว่างลงของแต่ละตำแหน่งเป็นตัวตั้ง แล้วจัดสอบขึ้นบัญชีไว้รอได้ เพราะบัญชีมีอายุ 2 ปี           สิทธิการโอน(ย้าย)ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น           ในบริบทที่แตกต่างจากราชการส่วนกลาง และ แม้กระทั่งแตกต่างจากหลักสากลทั่วไป ขอยกประเด็นเกี่ยวกับ"การสอบแข่งขัน" ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นว่า ข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ดำรงตำแหน่ง "อยู่เดิม" ใน อปท. ทุกแห่งสามารถขอโอนย้ายไปดำรงตำแหน่ง ณอปท. แห่งอื่น หรือ ใน อปท. ที่ตนดำรงตำแหน่งอยู่ได้หรือไม่ เพียงใด           (1) หลักการคือเป็นการบรรจุแต่งตั้งบุคคลที่ท้องถิ่นใดมีความจำเป็นต้องการบุคลากร ท้องถิ่นนั้นก็ขอใช้บัญชีสอบแข่งขันได้ แต่เหตุใดการสอบแข่งขันท้องถิ่น ปี 2560 ในครั้งนี้ มีผลต่อการโอน(ย้าย) ข้าราชการที่รับราชการเดิมอยู่แล้ว เพราะหากมีการรายงานตำแหน่งว่างเพื่อขอให้ ก.กลางเปิดการสอบแข็งขัน จะไม่สามารถรับโอน (ย้าย) ได้แต่ในขณะเดียวกัน มี อปท. บางแห่งอาจไม่รายงานหรือชะลอการรายงานตำแหน่งว่างเพื่อการเปิดสอบ และไม่รับโอน(ย้าย) ข้าราชการอื่นด้วย เห็นว่าเป็นการกระทำที่ขัดต่อหลัก "ระบบคุณธรรม" ในเรื่องสิทธิความเสมอภาค ด้านโอกาสของข้าราชการส่วนท้องถิ่น นอกจากนี้ ก.กลาง มิได้มีมาตรการที่เหมาะสมในการตรวจสอบ เร่งรัด การดำเนินการดังกล่าวของอปท. แต่อย่างใด เพราะมีปัญหาที่สืบเนื่องตามมาได้แก่ "การขอใช้บัญชีสอบแข่งขัน" เพื่อการบรรจุแต่งตั้ง หรือ การเปลี่ยนสายงาน เป็นต้น           (2) ในประเด็นการขอรับรองบัญชีการสอบแข่งขันเพื่อมาบรรจุแต่งตั้งของผู้ที่เป็นข้าราชการท้องถิ่นอยู่แต่เดิมแล้วว่า รับรองบัญชีเพื่อนำไปแต่งตั้งต้องรอให้มีการบรรจุใน อปท.ที่ร้องขอหรือขอใช้ให้เสร็จสิ้นก่อน แล้วจึงจะมีหนังสือแจ้งให้รับรองบัญชีได้ เป็นที่สงสัยว่าเหตุผลใดจึงขอรับรองก่อนไม่ได้หากไม่มีเงื่อนไขนี้ในประกาศรับสมัครสอบ จะเพิ่มเงื่อนไขได้หรือไม่ หรือกลัวว่า ที่ร้องขอไว้จะได้บรรจุไม่ครบเพราะอาจมีกรณีที่ไม่ไปรายงานตัว หรือสละสิทธิ           (3) ในสายวิชาการบางตำแหน่งใน อปท.ขนาดใหญ่ ซึ่งมีตำแหน่งเป็นจำนวนมาก ตามสัดส่วนของขนาด อปท.เพราะ อปท. ขนาดเล็กแทบจะไม่มีอัตรากำลังเลย อาทิ ตำแหน่งวิศวกรโยธาปฏิบัติการ อาจมีอัตราว่างหลายตำแหน่ง แต่อาจไม่รายงานหรือชะลอการรายงานตำแหน่งว่างได้เช่นกัน อีกทั้งก็ไม่มีการโอน โดยไม่ทราบเหตุผล ทำให้ไม่สามารถควบคุมหรือทราบจำนวนอัตราตำแหน่งว่างที่แท้จริงได้ เมื่อมีการไปติดต่อขอโอนย้ายจากข้าราชการส่วนท้องถิ่นก็แจ้งว่า ตำแหน่งไม่ว่าง หรือไม่รับโอน แต่ปรากฏว่าต่อมา อปท. ได้รายงานตำแหน่งว่าง เพื่อให้ ก.กลางเปิดการสอบแข่งขัน เป็นต้น           (4) ขอแถมประเด็นคล้ายกันนี้ ในกรณี "การคัดเลือกและการสอบคัดเลือก" ในสายอำนวยการ หรือบริหารที่มีตำแหน่งว่าง อาจมี อปท. บางแห่งที่ไม่รายงานหรือชะลอการรายงานตำแหน่งว่างเช่นกัน ที่จะมีปัญหาในการบรรจุแต่งตั้ง การโอนย้ายได้เช่นกัน เมื่อมีการรายงานตำแหน่งว่างและการร้องขอให้ ก.กลาง เปิดสอบคัดเลือกฯซึ่งหาก อปท. ใดดำเนินแล้ว อปท. นั้นก็ห้ามโอน(ย้าย) เช่นกัน แต่เงื่อนไข สายวิชาการ และสายทั่วไป แตกต่างจากสายอำนวยการ และบริหาร ที่เป็น "บริหาร" มิใช่ "ผู้ปฏิบัติ" เพราะในสายบริหารอำนวยการเป็นการยึดอำนาจการบริหารงานบุคคลของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ(คสช.) ให้แก่ก.กลางตามคำสั่งที่ 8/2560 ลงวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2560 ที่ย่อมมีกรรมวิธีในการบรรจุแต่งตั้งที่แตกต่างกันระหว่าง"การสอบคัดเลือกฯ" และ"การสอบแข่งขัน" อย่างไรก็ตาม มีปัญหาที่ตามมาติดๆ ในเรื่องนี้ก็คือ ปัญหา"การรับโอนย้ายโดยการคัดเลือก" และ"การรับโอนย้ายในกรณีตำแหน่งว่างภายใน150 วัน" ทำให้มองว่าเป็นช่องว่างของคำสั่ง คสช. และ ช่องว่างของประกาศมาตรฐานทั่วไปของ ก.กลาง ที่อาจสวนทางกัน กล่าวคือ มิได้มองที่การแก้ไขปัญหาของระบบอุปถัมภ์ตามเจตนารมณ์ของ คสช. แต่อย่างใด ถือเป็นปัญหาของการเลือกปฏิบัติเช่นกัน           ที่กล่าวมาเพียงเป็นตัวอย่างเล็กๆในความสับสน ดูประหนึ่งจะวุ่นวายเพราะ การดำเนินการในขั้นตอนการบริหารงานบุคคลที่ผิดพลาด มันหมายถึงการดับอนาคตความเจริญก้าวหน้าของ"บุคลากรส่วนท้องถิ่น" ที่สำคัญก็คือ"ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" ตามระบบคุณธรรมลงอย่างสิ้นเชิง