เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 9 : ความสำคัญของกำลังคนภาครัฐ

เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 9 : ความสำคัญของกำลังคนภาครัฐ

สยามรัฐ ฉบับวันที่ ๑๘ มกราคม ๒๕๖๑

ทีมวิชาการสมาคมพนักงาน           เทศบาลแห่งประเทศไทย           มีร่างกฎหมายท้องถิ่นสำคัญที่เกี่ยวพันกันอยู่ได้แก่ (1) ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (2) ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือกฎหมายจัดตั้ง อปท. แถมอีกฉบับคือ (3) "กฎหมายว่าด้วยสหภาพข้าราชการ(Syndicates)" ซึ่งเป็นเรื่องของข้าราชการฝ่ายพลเรือนที่หมายรวมถึงท้องถิ่นด้วย อย่างไรก็ตามใน "การบริหารงานยุคใหม่" ถือว่า "คนเป็นศูนย์กลางของการพัฒนา" ฉะนั้นตัวแปรสำคัญ ก็คือ "การจัดการเรื่องคน" (People Operations) หรือ"การบริหารงานบุคคล" (Personnel Administration) หรือ "การบริหารทรัพยากรทุนมนุษย์" (Human Capital Resources Management) นั่นเอง ที่เป็นหัวใจของความสำเร็จในการขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศ           ข้อมูลกำลังคนภาครัฐ           ปี 2556 มีข้อมูลกำลังคนภาครัฐที่น่าสนใจ คือ มีกำลังคนภาครัฐฝ่ายพลเรือน 2.19 ล้านคน (3.38%ของประชากร หรือ 5.56% ของกำลังแรงงาน) มีสัดส่วนกำลังคนภาครัฐต่อประชากร 1 ต่อ 30 คน กำลังคนภาครัฐฝ่ายพลเรือนเป็นข้าราชการประจำมากที่สุด 1.27 ล้านคน (58.09%)ลูกจ้างชั่วคราว 0.4 ล้านคน (18.67%)ลูกจ้างประจำ 0.19 ล้าน (8.83%)พนักงานจ้าง 0.18 ล้านคน (8.38%)พนักงานราชการ 0.13 ล้านคน(6.03%) โดยข้าราชการประเภทต่างๆจำนวน 1.27 ล้านคน สังกัดส่วนกลางและภูมิภาค 84.503% สังกัดท้องถิ่น15.503% (ไม่รวมข้าราชการสังกัดฝ่ายกลาโหม) แยกเป็น (1) ข้าราชการระดับล่าง 300,000 คน (2) ข้าราชการระดับกลาง 1,980,000 คน (3) ข้าราช การบำนาญ 533,000 คน (4)พนักงานรัฐวิสาหกิจ 268.000 คน           จากข้อมูลดังกล่าว เห็นได้ว่าอัตรากำลังคนภาครัฐ ที่เป็น "ข้าราชการประจำ" มีสัดส่วนระหว่างข้าราชการส่วนกลาง (รวมภูมิภาค) ต่อข้าราช การส่วนท้องถิ่น อัตราส่วน 84.5 :15.5 ซึ่งเป็นสัดส่วนที่ผกผันในประเทศญี่ปุ่นที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นจะมีอัตราส่วนกลับกันกล่าวคือมีสัดส่วนที่มากกว่าข้าราชการส่วนกลาง           ปี 2559 ล่าสุดข้อมูลกำลังคนภาครัฐ เฉพาะข้าราชการประจำที่เป็น "ข้าราชการพลเรือนสามัญ" 19 กระทรวง152 กรม 18 สำนักงานรัฐมนตรี จำนวน418,506 ตำแหน่ง 382,655 คน เป็นข้าราชการพลเรือนสามัญที่ปฏิบัติงานในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข จำนวน           198,360 คน (51.84%) สังกัดกระทรวงมหาดไทย (10.33%) กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (8.95%) และกระทรวงการคลัง (7.62%) เป็นข้าราชการหญิงมากกว่าชาย (66.27%) การศึกษาในระดับปริญญาตรีขึ้นไป (85.48%)ดำรงตำแหน่งในประเภทวิชาการมากที่สุด (70.72%) ส่วนใหญ่ปฏิบัติงานในสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาค(63.82%)           ลองย้อนไปสังเกตข้อมูลกำลังคนของ ก.พ. เก่า ปี 2553 มีจำนวนข้าราชการพลเรือนสามัญ 361,445 คน ระดับผู้บริหาร 1,108 คน รวม 362,553 คนข้อมูลจำนวนบุคลากรของ อปท. จาก           สถ. ปี 2558 ฝ่ายประจำ (1) ข้าราชการ173,547 คน (2) ลูกจ้างประจำ 19,687 คน (3) พนักงานจ้าง 211,279 คน รวม404,513 คน ข้อมูล ดร.จรัส สุวรรณมาลา (2557) ข้าราชการท้องถิ่นจำนวน392,945 คน           ยุทธศาสตร์ชาติเน้นการจัดการเชิงพื้นที่เกี่ยวโยงกับท้องถิ่น           ด้วยจำนวนบุคลากรพลเรือนฝ่ายประจำที่มากมายข้างต้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มี 2 มาตราสำคัญในการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น ได้แก่ มาตรา 250 บัญญัติว่า"ต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.) มีอิสระในการบริหาร ..." มาตรา251 บัญญัติว่า "การบริหารงานบุคคลของ อปท.ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ..." จากสองมาตรานี้ถือเป็นเจตนารมณ์หลักในการบัญญัติกฎหมาย "ด้านการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น" ตอกย้ำ           ด้วย "พ.ร.บ. การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติพ.ศ. 2560" ซึ่ง รศ.วุฒิสาร ตันไชยเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า กล่าวว่า"ยุทธศาสตร์ชาติ ทุกเรื่องเกี่ยวโยงกับท้องถิ่น... รัฐบาลต้องเป็นรัฐที่เป็นmodern state เป็นรัฐทำเรื่องการแข่งขันทำเรื่องศักยภาพ การส่งเสริมโปรเจกต์ขนาดใหญ่ ส่วนงานประจำ งานดูแลประชาชน งานบริการ ก็ส่งให้ อปท.จัดการ ... คิดว่ายุทธศาสตร์ชาติน่าจะเน้นไปที่เรื่องของการจัดการเชิงพื้นที่มากกว่า ตัวอย่างเช่น ระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก ก็จะเป็นการจัดการที่จะทำให้เกิดการโต ในเชิงพื้นที่ ซึ่งจะทำให้อปท.เจริญเติบโตอย่างมาก แต่จะต้องทำให้ในแต่ละพื้นที่โตในลักษณะที่แตกต่าง โตตามศักยภาพ ตามยุทธศาสตร์และจุดยืนของแต่ ละพื้นที่เอง ซึ่งเรื่องเหล่านี้ท้องถิ่นก็จะสามารถทำได้" ฉะนั้นจึงเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งที่บุคลากรท้องถิ่นต้องมีการจัดการอย่างมีประสิทธิภาพด้วย           หลักการบริหารทรัพยากรมนุษย์           บรรดาประเด็นการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นมีเวทีการสัมมนาวิชาการที่น่าสนใจมากกว่าเวทีอื่น คือ เวทีการสัมมนาของสำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ในช่วงของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ปี2559 ด้วยเห็นว่า มีการนำเสนอ และถกปัญหาการบริหารงานบุคคลได้อย่างมีสาระมากกว่าเวทีอื่น           จากปาฐกถาของ ศ.ดร.อุดม ทุมโฆษิต สรุปว่า หลักสากลของการบริหารท้องถิ่นที่สำคัญประการหนึ่งก็คือ "การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์" ต้องมีการจัดความเหมาะสมของบุคลากร เช่น ในสหรัฐอเมริกาจะมีการประเมินตลอดเวลา หากไม่ปฏิบัติหน้าที่ให้ดีจะถูกปลดออก กล่าวคือดำเนินตามระบบบริหารงานบุคคลของเอกชนมากกว่าระบบราชการ แต่ของประเทศไทย มุ่งดำเนินตามราชการมากกว่า ซึ่งมีประสิทธิภาพไม่พอ "หลักการบริหารทรัพยากรมนุษย์"7ประเด็นได้แก่ (1) คือคนเป็นทรัพยากรที่มีพลวัตมิใช่เพียงเป็นแรงงาน การลงทุน การวางแผนเรื่องการพัฒนาบุคลากร การอบรม ต้องมีทิศทางเป้าหมาย(2) คนเป็นตัวนำการเปลี่ยนแปลง (3)คนต้องการแรงจูงใจ เพราะโดยธรรมชาติ คนมีจิตใจ การทำงานจึงขึ้นกับพลังจูงใจที่ได้รับ เช่น เกียรติยศ อำนาจ เงินทอง ความพึงพอใจในการที่ตัวเองได้ทำในสิ่งที่ปรารถนา ซึ่งแต่ละคนมีลักษณะเฉพาะต่างไป ระบบจูงใจจึงต้องหลากหลายให้เลือกใช้ได้เหมาะสม มิใช่มีเพียงรูปแบบเดียว ระบบต้องวัดได้ (4) มีความสามารถในการบังคับบัญชาได้ภายใต้ขอบเขตที่เหมาะสม โดยผู้บริหารต้องมีอำนาจกำกับดูแล อำนาจให้คุณให้โทษกับคนทั้งประเภท x และประเภท y ได้(5) คนแตกต่างกันและลักษณะหน้าที่ก็ต่างกัน จึงต้องมีความยืดหยุ่นคล่องตัว(6) ต้องมีหลักคุณธรรม บุคลากรที่ปฏิบัติดีปฏิบัติชอบมีความสามารถดี ควรได้รับผลตอบแทนดีซึ่งต้องมีแนวทางกฎเกณฑ์ตั้งแต่ต้นในการตรวจสอบ เช่นญี่ปุ่น การประเมินผลทำละเอียดมากผู้บังคับบัญชาจะให้ความดีความชอบต้องอธิบายได้ภายใต้หลักเกณฑ์เงื่อนไขใดๆ ในขณะที่ประเทศไทยยังไม่ชัดเจนพอ หากมีความชัดเจนจะบรรเทาการวิ่งเต้นได้ (7) การมีขอบเขตอำนาจการบังคับบัญชา และการถ่วงดุล ซึ่งการเข้าสู่อำนาจ ต้องมีการตรวจสอบควบคุมที่ต้นเหตุมิใช่ปลายเหตุอย่างการมีหลักฐานว่าทุจริต ควรมีคณะกรรมการประเมินผลแห่งชาติ เพื่อประเมินหน่วยงานต่างๆ รวมถึงรัฐบาล รัฐสภา ศาล ทุกฝ่ายที่มีอำนาจเป็นระบบป้องกันล่วงหน้าเพื่อให้ทำงานได้ดีขึ้น เมื่อระบบดีคนส่วนใหญ่ก็จะไม่ออกนอกลู่นอกทาง ดังนั้นวิธีการประเมินต้องดี หากการประเมินล้มเหลวการจัดการก็ล้มเหลว เมื่อประเมินแล้วต้องกระจายอำนาจการประเมินไปที่หน่วยงานต่างๆ โดยเน้นประเมินที่ผลลัพธ์           การประยุกต์หลักการต่างๆ ที่กล่าวมาให้สอดคล้องในทางปฏิบัติ           ศ.ดร.อุดม ทุมโฆสิต เสนอข้อแนะนำการประยุกต์ให้สอดคล้องการปฏิบัติของประเทศไทย 8 ประการ ดังนี้ (1)ต้องเน้นให้มีกรรมการบริหารงานบุคคลจังหวัด โดยมีอำนาจความชอบธรรมพอสมควร (2) ประเภทบุคลากร ควรเน้นเป็นการบริหารพนักงานเพราะจะยืดหยุ่น ส่วนข้าราชการต้องอยู่ระดับบน ซึ่งไม่ต้องมีปริมาณมาก แต่ค่าตอบแทนข้าราชการต้องดี (3) ต้องมีความก้าวหน้าทางอาชีพและชีวิตการทำงานก้าวไกล (4) ค่าตอบแทนต้องไม่น้อยกว่าบุคลากรประเภทอื่น (5) ขอบเขตอำนาจบังคับบัญชา ต้องออกแบบให้ดี ให้ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายประจำเชื่อมโยงกัน(6) การวัดประเมินผลต้องดี (7) การประเมินความสามารถวัดที่ผลงานเป็นตัวตั้ง จะช่วยให้ระบบคุณธรรมเข้มแข็งขึ้น (8) ยึดผลงานในการพิจารณาความดีความชอบ           ปัญหาภาพรวมท้องถิ่น 3 ประการ           ธีรเดช นรัตถรักษา ประธานชมรมนิติกร อปท. จากเวทีสัมมนา คปก. เดียวกัน ได้สะท้อนภาพรวม และกล่าวถึงปัญหาท้องถิ่น 3 ประการคือ (1) ผู้กำกับดูแลกับการแทรกแซงท้องถิ่น ในประเด็นนี้เกี่ยวกับปัญหาด้านประกาศระเบียบต่างๆ ซึ่งตำแหน่งนิติกรสำหรับท้องถิ่นควรยุบแล้วเปลี่ยนเป็นนักกฎหมายท้องถิ่นเพราะภาระงานมีทั้งการดูกฎหมายประกอบการใช้ดุลพินิจของผู้บริหารท้องถิ่น และมีการใช้อำนาจเปรียบเทียบปรับ ฯลฯ ซึ่งการที่ไม่มีแรงจูงใจค่าตอบแทนที่ดีพอ ทำให้เกิดการไม่สามารถรักษาคนไว้ให้อยู่กับท้องถิ่น(2) ควรให้มีประชาชนในท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนร่วมในคณะกรรมการกำกับดูแล นอกเหนือไปจาก ผู้ทรงคุณวุฒิและฝ่ายข้าราชการประจำ (3) การที่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มีบทบัญญัติมาตรา 77 ที่ให้มีการรายงานผลกระทบก่อนการออกกฎหมาย มีประเด็นว่าในกรณีการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นก็เป็นสิ่งที่ท้องถิ่นต้องทำเช่นกัน ซึ่งเป็นการเพิ่มภาระให้ นิติกรท้องถิ่นต้องทำRegulatory Impact Assessment หรือRIA โดยเมื่อพูดถึงปัญหาของท้องถิ่น เรามักไม่พูดถึงเรื่องสภาท้องถิ่นซึ่งมีหน้าที่ยกร่างข้อบัญญัติว่าก่อนจะเห็นชอบข้อบัญญัติต่างๆ สภาท้องถิ่นได้จัดรับฟังความเห็นประชาชนในเรื่องนั้นๆ หรือไม่           จากข้อมูลกำลังคนภาครัฐฝ่ายพลเรือนที่มากมายนี้ ชี้ให้เห็นความจำเป็นที่จะต้องถนอมพัฒนาปรับปรุงกำลังพลเหล่านี้ให้ดี ควรค่าแก่การขับเคลื่อนประเทศไทยไปสู่การพัฒนา 4.0 ได้อย่างไม่ยาก "นโยบายการจัดการกำลังคนภาครัฐ" นั่นแหละ โดยมี "องค์กรกลางบริหารงานบุคคล" ที่มีประสิทธิภาพ มีมาตรฐาน ที่มีความเป็นอิสระและการรักษาระบบคุณธรรม (Merit System) ได้จริง อันถือเป็นหัวใจสำคัญ