เมื่อเอกชนมีส่วนร่วมในการจัดการขยะ

เมื่อเอกชนมีส่วนร่วมในการจัดการขยะ

มติชน  ฉบับวันที่ ๒๔ ธันวาคม ๒๕๖๐

ดร.พิรียุตม์ วรรณพฤกษ์           กว่า 20 ปีของการทำงานในแวดวงขยะต้องเกี่ยวข้องกับผู้คนและหน่วยงานหลากหลาย ตั้งแต่ชาวบ้าน เจ้าหน้าที่รัฐ/องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นักวิชาการ นักธุรกิจทั้งในประเทศและต่างประเทศ มีทั้งความสำเร็จ ความล้มเหลว พบกับการมีส่วนร่วมและการต่อต้านคัดค้านแม้กระทั่งการข่มขู่นานารูปแบบ ปัญหาขยะจึงไม่ใช่แค่ปัญหาทางวิชาการหรือปัญหาทางเทคนิค มันรวมเอาปัญหาเงินๆ ทองๆ ผลประโยชน์ ปัญหาสังคม จนถึงปัญหาการเมือง           3 ตอนที่ผ่านมา ได้เล่าเรื่องการจัดการขยะของจังหวัดภูเก็ต ที่เอกชนเข้าไปมีบทบาทตั้งแต่ปี 2542 โดยเทศบาลนครภูเก็ตจัดจ้างเอกชนรายหนึ่งเข้าไปเดินระบบเตาเผาขยะ ต่อมาในปี 2543 ก็มีเอกชนอีกรายเข้าไปมีส่วนร่วมโดยการลงทุน ก่อสร้างและเดินระบบโรงงานคัดแยกขยะ จนถึงปี 2551 เทศบาลนครภูเก็ตเปิดโอกาสให้เอกชนลงทุน ก่อสร้างและเดินระบบเตาเผาขยะชุดใหม่ขนาด 700 ตันต่อวัน           ตลอดระยะเวลาเกือบ 20 ปี เทศบาลนครภูเก็ตจึงมีประสบการณ์กับบทบาทของเอกชนในการจัดการขยะทั้งด้วยวิธีจัดจ้างไปจนถึงการให้สัมปทาน ด้วยรูปแบบสัญญาจ้างบริการไปจนถึงสัญญาสัมปทานแบบ BOT หรือ Build Operate และ Transfer เป็นการโอนทรัพย์สินของโครงการทั้งหมดให้แก่เทศบาลเมื่อสัญญาสิ้นสุดลง           ปี 2544 เวลาใกล้เคียงกับที่เอกชนเริ่มเดินระบบโรงงานคัดแยกขยะของเทศบาลนครภูเก็ต เทศบาลนครลำปางได้ทำสัญญาให้เอกชนลงทุนก่อสร้างและเดินระบบกำจัดขยะด้วยรูปแบบสัญญา BOT เช่นเดียวกัน เนื้อหาในเอกสารข้อกำหนดของโครงการดังกล่าวน่าสนใจมาก           เอกสารข้อกำหนดได้กล่าวถึงหลักการและเหตุผลของแนวคิดที่ให้เอกชนมีส่วนร่วมในกิจการกำจัดขยะของเทศบาลว่า "...แต่เกิดอุปสรรคในการลงทุนจากภาครัฐที่กำลังประสบปัญหาภาวะการเงินการคลังในปัจจุบัน ประกอบกับสถานที่กำจัดขยะในปัจจุบันกำลังจะเต็ม หากเทศบาลนครลำปางดำเนินการเอง ต้องใช้เวลาในการลงทุนนานหลายปีกว่าที่จะให้ครอบคลุมกับปริมาณมูลฝอยที่มีอยู่ ดังนั้น การให้เอกชนที่สนใจเข้ามาดำเนินการในเรื่องนี้จึงเป็นทางออกในการระดมเทคโนโลยีที่เหมาะสม ประหยัด..."           วัตถุประสงค์ของโครงการสะท้อนถึงความต้องการและเป้าหมายของเทศบาลนครลำปางชัดเจน           "...ขณะนี้เทศบาลนครลำปางได้กำหนดแนวทางในการแก้ไขปัญหามูลฝอย คือ ให้เอกชนเป็นผู้ลงทุนทั้งระบบ โดยเริ่มดำเนินการก่อสร้างระบบ และการเดินระบบ ทั้งนี้ รูปแบบการร่วมลงทุนของเอกชนในโครงการกำจัดมูลฝอยรวมของเทศบาลนครลำปางจะพิจารณาจากความสามารถของเอกชนในการลงทุนและเทคโนโลยีที่เหมาะสม ตามข้อเสนอของเอกชนโดยเอกชนลงทุนทั้งหมดในรูปแบบของ BuildOwn-Operate (BOO: สร้าง-เป็นเจ้าของ-ดำเนินการ) เอกชนจะต้องมีความสามารถในการลงทุนเพื่อการก่อสร้าง และทดสอบระบบของกิจการกำจัดมูลฝอย นอกจากนี้ยังต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ โดยเทศบาลนครลำปางและหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นจะจ่ายค่าธรรมเนียมการกำจัดขยะมูลฝอยให้เอกชนในอัตราต่อตันของมูลฝอย           ค่าธรรมเนียมการกำจัดมูลฝอยนี้จะเป็นผลรวมของค่าใช้จ่ายเริ่มแรกสำหรับการลงทุนสิ่งก่อสร้างระบบกำจัดรวมกับค่าใช้จ่ายในการดำเนินการตามที่เอกชนเสนอ"           นอกจากนั้น เนื้อหาบางส่วนยังสะท้อนให้เห็นว่าเทศบาลนครลำปางมีความเข้าใจในกระบวนการจัดการขยะได้อย่างดี           "...ผู้เสนอจะต้องยื่นเสนอลักษณะคุณสมบัติและองค์ประกอบมูลฝอย เพื่อประกอบการพิจารณาเทคโนโลยีที่จะใช้ในการกำจัดมูลฝอย ทั้งนี้ เทศบาลนครลำปางไม่รับประกันการเปลี่ยนองค์ประกอบมูลฝอย ทั้งในปัจจุบันและอนาคต อีกทั้งไม่สามารถรับประกันปริมาณของเสียอันตรายที่อาจจะปะปนมากับมูลฝอยได้ ดังนั้น ผู้ยื่นข้อเสนอจะต้องเสนอกระบวนการในการจัดการ ในกรณีที่อาจมีการเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบมูลฝอย พร้อมการจัดการของเสียอันตรายที่อาจปะปนมา เพื่อให้แน่ใจว่าของเสียดังกล่าวได้รับการจัดเก็บและแยกออก"           แม้ว่าข้อกำหนดดังกล่าวไม่ระบุว่าเทคโนโลยีที่เหมาะสมคืออะไร แต่จากขนาดของโครงการ ปริมาณขยะที่เข้าสู่ระบบและเงื่อนไขระยะเวลาของสัญญาที่เทศบาลกำหนด ทำให้มีเพียงข้อเสนอการฝังกลบ และผลของการคัดเลือก เทศบาลนครลำปางจึงได้ทำสัญญาแบบ BOT กับเอกชนรายหนึ่งเพื่อลงทุน ก่อสร้างและบริหารดำเนินการระบบกำจัดขยะแบบฝังกลบในพื้นที่ 20 ไร่จากพื้นที่ทั้งหมดที่มีอยู่ประมาณ 600 ไร่ เพื่อรองรับขยะที่เข้าสู่ระบบกำจัดประมาณ 150 ตันต่อวัน เป็นเวลา 5 ปีของอายุสัญญา           การลงทุนและก่อสร้างของเอกชนประกอบด้วย งานก่อสร้างอาคารสำนักงาน อาคารเครื่องชั่งพร้อมแท่นชั่ง บ่อฝังกลบขยะพร้อมระบบบำบัดน้ำเสีย ลานจอดและแท่นล้างรถ และจัดหาเครื่องจักรและอุปกรณ์อื่นๆ โดยเอกชนได้รับค่าบริการกำจัดขยะ 495 บาทต่อตันในปีแรกและเพิ่มขึ้นปีละ 25 บาท จนสิ้นสุดสัญญา 5 ปี เมื่อครบกำหนดอายุสัญญาแล้ว เอกชนต้องส่งมอบทรัพย์สินของโครงการทั้งหมดให้แก่ เทศบาล           ในการประเมินผลการทำงานของเอกชน พบว่าเอกชนดูแลเอาใจใส่ในการกลบขยะสม่ำเสมอ ดูแล รักษาความสะอาดของพื้นที่ได้ดี ต่อมาเมื่อสิ้นสุดสัญญาในปี 2549 เทศบาลนครลำปางได้รับการถ่ายโอนทรัพย์สินทั้งหมดของโครงการจากเอกชน จากนั้นจึงมีการเจรจาต่อรองค่าบริการกำจัดขยะที่สามารถลดต้นทุนการลงทุนให้เหลือเพียงค่าบริหารดำเนินการ ทำให้ค่าบริการกำจัดขยะลดลงเหลือเพียง 350 บาทต่อตันในปีแรกหลังจากสัญญา BOT สิ้นสุดลง           กรณีของเทศบาลนครลำปางเป็นอีกตัวอย่างบทบาทของเอกชนด้านการจัดการขยะ แสดงให้เห็นว่าบทบาทของเอกชนไม่ได้จำกัดอยู่กับโครงการขนาดใหญ่หรือการใช้เทคโนโลยีเตาเผาผลิตพลังงาน การเลือกเทคโนโลยีหรือวิธีการพื้นฐานที่มีความเหมาะสมกับขนาดของโครงการช่วยให้เกิดประโยชน์ทั้งเอกชนผู้ลงทุนและท้องถิ่นผู้ได้รับบริการ           อีกทั้งยังเป็นการเปิดโอกาสให้เอกชนท้องถิ่นเข้าไปมีส่วนร่วมในการแก้ปัญหาในท้องถิ่นของตนเอง           พฤศจิกายน 2560 ที่ผ่านมา กระทรวงมหาดไทยออกประกาศกระทรวงเรื่องการจัดการมูลฝอย พ.ศ.2560 ข้อ 17 กำหนดให้ราชการส่วนท้องถิ่นสามารถมอบหมายให้เอกชนดำเนินการหรือร่วมดำเนินการกำจัดมูลฝอยด้วยวิธีการต่างๆ ได้ ยกเว้นวิธีฝังกลบ การกำหนดเช่นนี้ยิ่งทำให้เอกชนเลือกลงทุนเฉพาะโครงการขนาดใหญ่หรือโครงการที่ใช้เทคโนโลยีผลิตไฟฟ้าเพราะจะได้รับการอุดหนุนด้วยการรับซื้อไฟฟ้าในอัตราพิเศษ           ส่วนท้องถิ่นขนาดกลางและขนาดเล็กหรือท้องถิ่นที่ไม่มีศักยภาพในการผลิตไฟฟ้าจะพลาดโอกาสในการพัฒนาระบบกำจัดขยะด้วยการมีส่วนร่วมของเอกชน และต้องกลับไปรอรับการจัดสรรงบประมาณจากส่วนกลางซึ่งเป็นปัญหาเดิมที่รัฐไม่สามารถจัดสรรงบประมาณเพื่อก่อสร้างระบบกำจัดขยะได้เพียงพอ