บทความพิเศษ: การจัดการศึกษาท้องถิ่น ตอนที่ 7 : คุณภาพการศึกษา

บทความพิเศษ: การจัดการศึกษาท้องถิ่น ตอนที่ 7 : คุณภาพการศึกษา

สยามรัฐ ฉบับวันที่ 20 กรกฎาคม พ.ศ. 2560

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           นโยบายนายกรัฐมนตรีปฏิรูปการศึกษา "มั่นคง มั่งคง ยั่งยืน"จากรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 กำหนดแนวทางในการปฏิรูปด้านการศึกษาว่า รัฐต้องลงไปดูแลเด็กตั้งแต่ก่อน 2 ขวบ ถึงอนุบาลโดยให้เป็นภารกิจของท้องถิ่นเวลา 2 ปีในการวางแผนการปฏิรูปตามนโยบายการปฏิรูปการศึกษาของนายกรัฐมนตรีใน 8 ประเด็นได้แก่ (1) พัฒนาคุณภาพผู้เรียนและส่งเสริมการเรียนรู้ (2) ลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา และยกระดับมาตรฐานการศึกษา (3)ขับเคลื่อนปฏิรูปการศึกษาทั้งระบบ (4) พัฒนาครู (5) ผลิตและพัฒนากำลังคนเพื่อรองรับการพัฒนาประเทศ  (6) เตรียมความพร้อมเข้าสู่ประชาคมอาเซียน (7) ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในการจัดการศึกษาและส่งเสริมการเรียนรู้ตลอดชีวิต (8) ส่งเสริมระบบธรรมาภิบาลในวงการการศึกษา           ปรัชญาการถ่ายโอนภารกิจหรือการกระจายอำนาจ           เชิงชาญ จงสมชัย (2558) ได้สรุปทิศทางการปฏิรูปการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นหลังการรัฐประหาร 2557 ว่าการกระจายอำนาจที่ผ่านมาของไทยเป็น (1) การกระจายอำนาจตามแนวคิด "กระแสหลัก" ที่เน้นความสำคัญของรัฐมาโดยตลอดส่งผลให้เกิดการปกครองท้องถิ่น "แบบรัฐกิจ" ที่เน้นไปที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่รัฐจัดตั้งขึ้นเป็นกลไกหลักในการบริหารงานของท้องถิ่นมากกว่าการเน้นไปที่ประชาชนที่อยู่ในท้องถิ่น และ (2) การกระจายอำนาจตามแนวคิด "กระแสรอง" เป็นการปกครองท้องถิ่น "แบบประชากิจ" ที่เน้นความสำคัญของท้องถิ่นการให้ความสำคัญในอำนาจของท้องถิ่นในการตัดสินใจในอนาคตของตนเองได้อย่างมีอิสระเน้นว่าเป็น "การกระจายอำนาจที่แท้จริง" แนวคิดกระแสนี้เชื่อว่าอำนาจการปกครองนั้นเป็นของท้องถิ่นหรือของชุมชนมาแต่ดั้งเดิมแต่ต้องมาถูกรัฐยึดเอาไปรวมกันไว้ที่ส่วนกลางในอดีตเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นประชาธิปไตยแล้วอำนาจที่รวมอยู่ที่ศูนย์กลางก็ควรกระจายกลับคืนให้แก่เจ้าของอำนาจเดิมคือท้องถิ่นหรือชุมชน ดังนั้นท้องถิ่นหรือชุมชนควรมีอำนาจในการตัดสินใจในอนาคตของตนเองมีอำนาจในการเลือกที่จะทำหรือไม่ทำกิจกรรมสาธารณะใดๆ ที่กระทบต่อท้องถิ่นหรือชุมชน           ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาต้นเหตุคุณภาพการศึกษาที่ตกต่ำ           มีอาจารย์ชาวต่างชาติได้เขียนบทความจากประสบการณ์วิพากษ์มาแต่ปี 2008 (พ.ศ.2551) ว่า ระบบการศึกษาไทยเป็นหนึ่งในระบบการศึกษาที่ล้มเหลวที่สุดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และตกต่ำลงทุกปีมาถึงบัดนี้ท่ามกลางกระแสการปฏิรูปการศึกษาประเด็นที่ถกเถียงกันมานานที่ต้องหยิบยกก็คือ "ความเหลื่อมล้ำในการจัดการศึกษา" ที่มีนัยว่า การจัดการศึกษาของไทยนั้นมีความเหลื่อมล้ำที่หลากหลาย ที่ส่งผลถึงมาตรฐาน หรือ "คุณภาพการศึกษา" ของประเทศที่แตกต่างกันในแง่ของ "มิติคุณภาพการศึกษา" นั้น หากจะกล่าวกันตรงๆก็คือ ทำอย่างไรให้ สถานศึกษา หรือ รร. ทุกแห่ง มีสภาพที่เหมือนๆกัน ไม่มีความแตกต่างกันเลย ไม่ว่าจะพิจารณาในแง่มุมใดๆ ในเชิงบริหาร เช่น เรื่องบุคลากร งบประมาณ วัสดุอุปกรณ์ การบริหารจัดการ ซึ่งจะส่งผลให้การศึกษามี "คุณภาพที่ไม่แตกต่างกันหรือเหมือนกัน" นั่นเองประเทศไทยใช้งบประมาณทางด้านการศึกษามากถึงหนึ่งในสี่ของงบประมาณประจำปี แม้ว่าการลงทุนกับการศึกษาเป็นอะไรที่คุ้มค่าที่สุดก็ตาม แต่การศึกษาไทยเมื่อเปรียบคุณภาพกับต่างประเทศยังถือว่าล้าหลังกว่าประเทศที่ใช้งบประมาณการศึกษาในสัดส่วนที่น้อยกว่าประเทศไทย ยิ่งคุณภาพการศึกษา เปรียบเทียบกันในระหว่างสถานศึกษาภายในประเทศก็ยังแตกต่างกัน           และเมื่อกล่าวถึง "คุณภาพการศึกษา" จึงเลี่ยงไม่ได้ที่ท้องถิ่นต้องเข้าเกี่ยวข้อง เพราะว่า "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" (อปท.)มีหน้าที่จัดการศึกษาตามกฎหมายจัดตั้ง ซึ่งประเด็นปัญหาประการสำคัญที่เป็นผลมาจาก "ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา" ก็คือเรื่อง"คุณภาพการศึกษา" นั่นเอง นอกจากนี้สถานศึกษา และ รร.อปท. มีหลายประเด็นที่น่าศึกษา โดยมีบริบทที่แตกต่างไปจาก สถานศึกษาหรือ รร. ที่สังกัดหน่วยงานอื่น อาทิ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.), การศึกษานอกโรงเรียน (กศน.), มหาวิทยาลัย หรือ สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน (สช.)           ข้อเสนอของนักการศึกษา           ในภาพรวมการศึกษาทั้งหมด ชัชวาลย์ ทองดีเลิศ นักการศึกษากล่าวว่าปัญหาที่เกิดขึ้นมาตลอดคือ "คุณภาพการศึกษาที่ตกต่ำ"มีเด็กออกจากระบบการศึกษากลางคันจำนวนเพิ่มมากขึ้น เด็กและเยาวชนที่ผ่านการศึกษาในระบบขาดทักษะ ชีวิตขาดคุณธรรม และขาดจิตอาสามีชีวิตที่อยู่บนความเสี่ยง           สนิท จรอนันต์ เสนอควรปรับแผนปฏิบัติการโดยให้ อปท.ทุกระดับร่วมกันบริหาร และจัดการศึกษาในรูปแบบสหการ โดยกระบวน "การถ่ายโอนการศึกษา" ที่จะเกิดประสิทธิภาพเร็วที่สุดมี 2 ขั้นตอนคือ (1) ให้ อปท. ร่วมกันบริหารและจัดการศึกษาใน"รูปสหการ" คือ "ความร่วมมือร่วมใจของคนในชุมชน ไม่ว่าชุมชนเมืองหรือชุมชนท้องถิ่นจะต้องเกิดขึ้นจากทุกภาคส่วนร่วมมือกันไม่ว่าจะเป็นจาก อปท. ที่ใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือครู ซึ่งเป็นผู้ผลักดันในการสร้างคน และส่วนอื่นๆ ของสังคม ที่จะเป็นตัวหล่อหลอมคนในสังคมท้องถิ่น" โดยให้จัดตั้งคณะกรรมการการศึกษาจังหวัดขึ้นเป็นองค์กรหลักในลักษณะไตรภาคี ประกอบด้วย อบจ.อปท. และเทศบาล โดยยึดเขตพื้นที่การศึกษาเป็นหน่วยในการบริหารและจัดการศึกษา (2) ภายหลังการดำเนินการตามขั้นตอนที่ 1 ให้ยึดเขตจังหวัดเป็นหน่วยในการบริหารและจัดการศึกษาของ อปท.และกำหนดให้การจัดการศึกษาในระบบเป็นภารกิจของ อบจ. เพียงองค์กรเดียว นอกจากนี้ควรมีการจัดภารกิจใหม่ โดยในส่วนของอบจ. ควรจัดการศึกษาตั้งแต่ระดับอนุปริญญาลงมา และ ในระดับอบต. และเทศบาล ควรดูแลรับผิดชอบในการจัดการศึกษา โดยมีข้อเสนอจากการเสวนา 2 ประการ คือ (1) ท้องถิ่นควรร่วมมือกันแก้ปัญหาท้องถิ่น ลดการพึ่งพาจากส่วนกลาง (ภาครัฐและภายนอก)เพื่อที่ท้องถิ่นจะทำงานตรงกับความต้องการของตนเองได้อย่างเหมาะสม และ (2) การศึกษาในท้องถิ่นต้องปลูกฝังทัศนคติให้ผู้เรียนมีทักษะชีวิต สร้างความรู้ และจัดการความรู้ได้จากที่มีอยู่ในท้องถิ่น           การจัดการศึกษาปฐมวัยที่เหลื่อมล้ำสับสน           ล่าสุดข่าวการจัดการศึกษาปฐมวัยในเด็กอายุต่ำกว่า 5 ปี โดยเฉพาะเด็ก 3 ขวบที่มีอยู่ประมาณ 7 แสนกว่าคนซึ่งอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้แจ้งเวียนซักซ้อมแนวทางการจัดการศึกษาให้ อปท. โดยศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) สามารถจัดการเรียนการสอนเด็กปฐมวัยอายุ 2-5 ปี แม้ว่าในความเห็นของนักการศึกษาเห็นว่าไม่สอดคล้องกับกฎกระทรวงที่ออกตามความใน พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 นอกจากนี้โรงเรียนเอกชนได้โวยว่า โรงเรียน สพฐ. ไม่ทำตามกติการับเด็กก่อนวัยเรียน 3 ขวบ ซ้ำซ้อนกับที่โรง เรียนสังกัดสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน (สช.) และ อปท. ได้จัดอยู่ก่อนแล้วแม้ปลัดกระทรวงศึกษาธิการ(ศธ.) จะสรุปว่าต้องเป็นความร่วมมือระดับจังหวัดมี ศธจ.เป็นหลักในการประสานงาน และจัดสรรการรับเด็กด้วย ตามแนวปฏิบัติการรับนักเรียนอนุบาล 3 ปีเข้าศึกษาปีการศึกษา 2560 โดย "แบ่งโซนการรับเน้นให้ท้องถิ่นดำเนินการ และ สพฐ. เข้าไปเสริมในส่วนที่ไม่มีหน่วยงานใดจัด" และจะพยายามรักษาสัดส่วนการรับเดิมไว้ เช่น อปท. จัดการศึกษาระดับอายุ 1-3 ขวบก็จะไม่ขยายมาจัดระดับอายุ 4 ขวบ เว้นแต่เป็นสถานศึกษาที่มีความพร้อมอย่างมาก ขณะที่ สพฐ. ก็จะไม่ขยายชั้นเรียนระดับอายุ 3 ขวบ นอกจากพื้นที่ที่ไม่มีสถานศึกษาของ อปท. หรือ สช.จัดการศึกษาระดับอายุ3 ขวบ หรือพื้นที่นั้นมีเด็กอายุ 3 ขวบมากเกินกว่าที่ สช. และ อปท.จะรับได้           ความพยายามจัดมาตรฐานการศึกษาเด็กปฐมวัย ในศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) แม้จะมิใช่การศึกษาในระบบ รร. มิใช่สถานศึกษาขั้นพื้นฐาน แต่เป็นการศึกษานอกระบบ ที่มีประมาณ 20,000 แห่งทั่วประเทศ (เกือบทั้งหมดสังกัด อปท.) โดยนำกรอบมาตรฐานศูนย์พัฒนาเด็กเล็กแห่งชาติมาบังคับใช้และประเมินมาตรฐานใน 5 ด้าน 10 มาตรฐานย่อย และ 32 ตัวบ่งชี้มีมาแต่ครั้งสมัยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ นายจุรินทร์ ลักษณวิศิษฏ์           ถึงปัจจุบันการประเมินคุณภาพสถานศึกษา ในแต่ละสังกัดทั้งก่อนวัยเรียน ระดับการศึกษาขั้น พื้นฐาน ระดับอาชีวศึกษา และระดับอุดมศึกษาจะไม่มีการประเมินเพื่อรับรองหรือไม่รับรองคุณภาพสถานศึกษา แต่จะเป็นการประเมินเพื่อพัฒนาสถานศึกษาอย่างเป็นรูปธรรม ทั้งนี้ในการประเมินจะดำเนินการตามกรอบมาตรฐานที่ตกลงร่วมกันระหว่าง ศธ.กับ สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) ซึ่งจะเป็นกรอบมาตรฐานกว้างๆ และให้สถานศึกษาแต่ละสังกัดไปจัดทำรายละเอียดการประเมินของตนเอง สรุปต่อไปจะไม่มีมาตรฐานการประกันคุณภาพภายในสถานศึกษาของแต่ละสังกัดอีกแล้ว จะมีเพียงมาตรฐานเดียวที่ ศธ. และสมศ. เห็นชอบร่วมกัน           ว่ากันว่าการจัดการศึกษาในท้องถิ่น ถือเป็นเรื่องใหม่ที่จะต้องจัดทำ "ยุทธศาสตร์" ให้ได้ เพราะ "ยุทธศาสตร์ท้องถิ่น" ก็คือ"ยุทธศาสตร์ประเทศ" นอกจากนี้ ฤทธิ์อานุภาพของการศึกษานั้นอาจารย์มหาวิทยาลัยต่างประเทศท่านหนึ่งได้เปรียบว่า "... การลดคุณภาพการศึกษา เป็นความล้มเหลวที่หมายถึงการล่มสลายของชาติได้..."           นี่ยังไม่ได้กล่าวถึงพฤติกรรมการบริหารการศึกษาในทางทุจริตคอร์รัปชันอื่น ที่ส่งผลเสียต่อคุณภาพการศึกษาทั้งทางตรงและทางอ้อม อาทิ การโกงข้อสอบ, การซื้อขายประมูลตำแหน่งรวมถึงการโยกย้ายที่แลกผลประโยชน์ฯ, การรับเงินแป๊ะเจี๊ยะ หรือเงินใต้โต๊ะหรือการรับเงินกินเปล่าจากผู้ปกครองด้วยวงเงินมหาศาลถึงสี่หมื่นล้านบาทต่อปี เหล่านี้เป็นรากเหง้าของปัญหาที่ส่งผลถึงคุณภาพการศึกษาไทย หากคิดจะปฏิรูปการศึกษาก็คงไม่สายเกินกว่าที่จะแก้