บทความพิเศษ: การจัดการศึกษาท้องถิ่น ตอนที่ 6: การถ่ายโอนการศึกษา(ต่อ)

บทความพิเศษ: การจัดการศึกษาท้องถิ่น ตอนที่ 6: การถ่ายโอนการศึกษา(ต่อ)

สยามรัฐ ฉบับวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๖๐

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           มาต่อข้อมูลการถ่ายโอนการศึกษา หรือ หากจะเรียกให้ถูกต้องเรียกว่า"การกระจายอำนาจการศึกษาการถ่ายโอนบุคลากรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" หรือ"การกระจายอำนาจ โดยการถ่ายโอนภารกิจการศึกษาให้แก่ท้องถิ่น" ซึ่งคาดกันว่าตามแผนการถ่ายโอนการศึกษา ปี 2548 จะมีครูและบุคลากรทางการศึกษาจำนวนไม่น้อยกว่า 3.9 แสนคน จะถูกถ่ายโอนไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การถ่ายโอนดังกล่าวจะมีลักษณะเป็น(1) การถ่ายโอนเฉพาะภารกิจ ซึ่งเป็นการแบ่งภารกิจ ให้แก่องค์กรที่ได้รับการกระจายอำนาจดำเนินการ หรือ (2) เป็นการถ่ายโอนโดยยึดพื้นที่เป็นหลัก ซึ่งเป็นการแบ่งพื้นที่เป็นหน่วยงานย่อยในการดำเนินการ สรุปว่า การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น จึงเป็นการจัดความสัมพันธ์ทางอำนาจหน้าที่ระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นให้สอดคล้องกับสภาพการณ์บ้านเมืองที่เปลี่ยนแปลง           ประชาชนและท้องถิ่นได้รับประโยชน์อะไรจากการถ่ายโอนการศึกษาในที่นี้รวมถึงการถ่ายโอนการศึกษาในระดับประถมศึกษา (เด็กเล็ก)และมัธยมศึกษา (เด็กโต) ด้วย ประโยชน์สองด้าน คือด้านประชาชน ได้แก่(1) ได้รับการบริการสาธารณะที่ดีขึ้น มีคุณภาพมาตรฐานและสามารถเข้าถึงบริการสาธารณะได้อย่างทั่วถึงและเป็นธรรม (2) มีบทบาทในการตัดสินใจการกำกับดูแล และการตรวจสอบ ตลอดจนการสนับสนุนการดำเนินกิจกรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเต็มที่ (3) มีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การไปเลือกตั้งการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น การถอดถอนผู้บริหารหรือสมาชิกท้องถิ่น           ด้านท้องถิ่น ได้แก่ (1) ความเป็นอิสระในการตัดสินใจ การกำหนดนโยบาย การปกครอง การบริการจัดการ การบริหารงานบุคคล และการเงินการคลังของตนเอง (2) เข้มแข็งและสามารถพึ่งตนเองได้ จากรายได้ที่เพิ่มขึ้นในปี พ.ศ.2550 คิดเป็นร้อยละ 23 ของรายได้รัฐบาล และร้อยละ 35 ของรายได้รัฐบาล ในปี พ.ศ.2553 นอกจากนี้ยังมีการปรับปรุงระบบภาษี การขยายฐานภาษี ฯลฯ ซึ่งจะสร้างความเข้มแข็งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยิ่งขึ้น (3) ความสัมพันธ์ในอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง และระหว่างรัฐและมีความชัดเจน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะ และมีบุคลากรที่เพิ่มขึ้นด้วย(4) ประชาชนจะสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง โดยการเสนอความคิดเห็นสมัครเข้ารับการเลือกตั้ง ลงคะแนนเสียง และตรวจสอบการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้น           ปัญหาการถ่ายโอนการศึกษา ครูมัธยมคือ ครู อบจ.ครูท้องถิ่นมีสองกลุ่มใหญ่ คือ (1) "กลุ่มครูเด็กเล็ก" หรือครูประถมซึ่งเป็นระดับประถมศึกษา (ป.1-ป.6) มีส่วนน้อยที่เป็น รร.ขยายโอกาสถึงชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 3 (ม.3) และ (2) "กลุ่มครูเด็กโต" หรือครูมัธยม ซึ่งเป็นระดับ มัธยมศึกษา (ม.1-ม.6) ในที่นี้มาดูกลุ่มครูมัธยมศึกษากัน           ในเรื่องการถ่ายโอนการศึกษาค่อนข้างเป็นนิยายที่มีความเป็นมายาวนาน ที่บรรดานักการศึกษารุ่นก่อนๆ ทราบดีว่ามีทั้งยื้อทั้งยุดฉุดกระชากลากไม่ว่าจะเป็นครูท้องถิ่นสังกัดใดก็ตาม ขอเล่าความว่า แต่เดิมก่อนปี 2545 ครูมัธยมสังกัด "กรมสามัญศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ" ได้ขอโอนสังกัดมาเป็น "ครูข้าราชการส่วนจังหวัด" หรือครูสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัด(อบจ.) ขอเรียกง่ายๆ ว่า "ครู อบจ." โดยไม่โอนไปสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ตั้งแต่วันแรกที่ถ่ายโอนมา เจอปัญหากันมาตลอดกับโรงเรียนที่ถ่ายโอน มาดูตัวอย่างปัญหา ครู อบจ. กัน อาทิ           (1) โอน รร. มาแล้วก็จะขอโอนกลับ เป็นต้น ซึ่งมันออกจะแปลกเพราะบางจังหวัดขอโอนกลับกันเกือบหมดเลย ไปสังกัดอยู่ อบจ. แต่บางจังหวัด มีปัญหาโดยเฉพาะช่วงตอนเปลี่ยนถ่ายนายก ที่นายกคนใหม่ไม่ใส่ใจโรงเรียน ไม่ให้โบนัส แถมกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นไม่จัดสรรอัตราครูให้ จึงเกิดกระแสพลิกกลับ ที่ทำให้ข้าราชการครูขอโอนกลับไปอยู่ สพฐ.ในช่วงนั้นบางจังหวัดโรงเรียนกับนายกขัดแย้งกันแรง ถึงขนาดผู้ว่าราชการจังหวัดต้องเข้ามาดูแล เหมือนเล่นปาหี่ทีแรกบอกอยู่ท้องถิ่นไม่ดี พอไปรวมกับสพฐ. ก็มีปัญหาเช่นว่า ครูประถมเอาเปรียบฯ ก็เลยขอโอนคืนมา อปท. มาอยู่ อบจ. หมด เหมือนเดิม เป็นการชักเข้าชักออก หลายจังหวัดครู อบจ.แฮปปี้ เพราะได้โบนัสเยอะทุกปี จึงไม่มีกระแสขอโอนย้ายกลับ ในช่วงนั้นว่ากันว่าเป็นเทคนิค "การนำเงินโบนัสมาล่อใจ" อย่างได้ผล มีเรื่องจริงว่าก่อนการโอนย้าย รร.มัธยมมาสังกัด อบจ. นั้นมี ผอ.หลายโรงเรียนเป็นหัวหอกในการขอถ่ายโอนภารกิจมายัง อบจ. โดยนักการเมืองท้องถิ่น ใช้เงินโบนัสเป็นตัวล่อ ทั้งๆ ที่ครูส่วนใหญ่แอนตี้กับการมาอยู่ภายใต้อำนาจนักการเมือง แต่เมื่อมองเห็นเงินโบนัส 5 เท่า ครูเกือบร้อยละ 70 จึงสมัครใจถ่ายโอนลงมาทันที ด้วยเหตุผลที่อ้างว่า พ.ร.บ.กระจายอำนาจฯ ระบุว่า ให้ทดลองมาอยู่กับ อปท. ได้ 5 ปี มาอยู่แล้วไม่ดีก็สามารถขอโอนกลับได้ แต่อนิจจา ในระบบปัจจุบันคงไม่หวนกลับคืนเดิมอีกแล้ว เพราะระบบโบนัสท้องถิ่นถูกตีกรอบจนหมดโอกาสที่ได้โบนัสเช่นดังเดิม (คือไม่มีโอกาสได้โบนัสต่อไปอีกแล้ว) เท่ากับว่า บรรดาครูมัธยมถูกหลอกให้โอนก็ไม่ปาน           (2) ครู อบจ. สร้างอำนาจต่อรอง และครูส่วนใหญ่ขาดการเคารพหลักการบริหาร ผอ.โรงเรียน สร้างอำนาจต่อรองว่า เมื่อโอนมาอยู่แล้ว รร.ต้องได้ ต้องมี ต้องเอา ต้องทุกอย่าง ตามที่ครูปรารถนา ทำให้เกิดปัญหาการปกครองบังคับบัญชาของ นายก และปลัด ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาโดยตรงตามกฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพ หากนายก และปลัดไม่ให้ความสำคัญ รร.ด้วย ปัญหาอาจยิ่งทับทวี เช่น ปลัดไม่เข้าประชุมงานที่เกี่ยวกับโรงเรียน ไม่ค่อยรับรู้งาน ซึ่งได้มอบหมายให้รองปลัดดูแลไปแล้ว เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีปัญหาอื่นอีก ที่เป็นปัญหาเชิงการบริหารอีกประการหนึ่งก็คือ ครูส่วนใหญ่มีเงินเดือนที่มากกว่า ผอ.กองการศึกษาและ ข้าราชการท้องถิ่นส่วนอื่นๆแม้ว่างบประมาณเงินเดือนจะแยกต่างหากจากของท้องถิ่นก็ตาม เป็นปัญหาหนึ่งในเรื่องความยำเกรงต่อผู้บังคับชา ที่ทำให้เกิดปัญหาการบริหารที่ตามมาอีกปัญหาหนึ่งที่เป็นความฝังใจครูรุ่นเก่าที่มีความทรงจำที่เลวร้ายจากอดีตครูจะถูกเกณฑ์ไปบริการในงานเลี้ยงงานรับรองต่างๆ ซึ่งแน่นอนว่าครูสาวเป็นหนึ่งในเป้าหมายนั้น อันเป็นระบบอุปถัมภ์ที่ฝังใจครูมาแต่เดิม ฉะนั้นเมื่ออยู่ในสถานะที่พอจะอ้างสิทธิได้ ครูส่วนหนึ่งจึงเรียกร้องสิทธิขึ้น           (3) ปัญหาในทางกลับกัน ตัวนายก อาจสร้างฐานอำนาจกับบางโรงเรียนและไม่ให้ความสำคัญกับอีกหลายโรงเรียน จึงเกิดเป็นปัญหาที่ไม่จบไม่สิ้นอันสืบเนื่องมาจากปัญหาที่ (1) และ ปัญหาที่ (2) ในมุมมองนี้ฝ่ายบริหาร(การเมืองท้องถิ่น) จะถูกมองว่าไม่มีคุณวุฒิด้านการศึกษา แม้ฝ่ายการเมืองจะได้มีการเลือกสรรรองนายกที่เคยเป็นนักการศึกษามาก็ตาม เพราะเขามองไปที่ตัวนายก ยิ่งผู้บริหารท้องถิ่นมองโรงเรียนเป็นส่วนเกินขององค์กร งบประมาณก็ไม่จัดสรรให้ โบนัสก็ไม่จ่าย หนำซ้ำเงินอุดหนุนโรงเรียนที่ได้มาจากเงินจัดสรรเป็น "เงินอุดหนุนทั่วไป" นายกก็สามารถเอามาดำเนินการกับถนน กับโครงสร้างพื้นฐาน และการส่งเสริมอาชีพให้แก่ประชาชนได้ ซึ่งเรียกว่า "เป็นการฮุบเงินอุดหนุนของนักการเมืองท้องถิ่น" ทำให้โรงเรียนไม่มีเงินงบประมาณบริหาร ผู้อำนวยการโรงเรียนจึงเริ่มขัดแย้งกับนายก เมื่อเป็นปัญหากันหลายๆ โรงเรียนก็พากันไปยื่นหนังสือต่อผู้ว่าราชการจังหวัดให้แก้ไขปัญหานี้ แต่เรื่องก็ไม่คืบหน้า เพราะสายโยงใยการเมืองเข้มแข็งกว่าสายข้าราชการประจำ ก็ต้องไปยื่นหนังสือต่อกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นให้แก้ไข แต่กรมฯ ก็ให้ต้องให้มาไกล่เกลี่ยประนีประนอมกัน แม้ต่อมา รร.ได้เรียกร้องให้แก้ไข "เงินอุดหนุนทั่วไป" เป็น "เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ" ที่นายกไม่สามารถนำไปใช้อย่างอื่นได้ ก็มิวายที่นายกก็ยังมีช่องทางอื่นที่กีดกันรร. ได้อีก สุดท้ายเมื่อเหลืออดเหลือทนโรงเรียนที่โอนมา อบจ. จึงพร้อมใจกันขอโอนกลับ แต่ปัญหาอยู่ที่ "ไม่มีกฎหมายมารองรับการโอนกลับ" พูดง่ายๆ เหมือนถูกหลอกมาเต็มๆ เมื่อไม่มีกฎหมายข้อใดเขียนไว้ว่าให้ถ่ายโอนกลับได้ หากจะโอนกลับ "ก็โอนได้แต่ตัวคน สำหรับภารกิจโรงเรียนนั้นโอนกลับไม่ได้"           (4) ปัญหาพัสดุโรงเรียน ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์ และวิธีการนำเงินรายได้ของสถานศึกษาไปจัดสรรเป็นค่าใช้จ่ายในการจัดการศึกษาในสถานศึกษาสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2551 แม้ระเบียบพัสดุสถานศึกษา จะให้อำนาจ ผอ. รร. วงเงินไม่เกินแสน แต่พอรวมหลายโรงเรียนวงเงินจะเกินแสน นายกจะเอามาซื้อเอง จะว่าไปก็เป็นช่องทางในการแก้เกมการใช้จ่ายงบประมาณช่องทางหนึ่งของนายกที่ไม่สามารถใช้เงินอุดหนุนทั่วไป (แต่เดิมเงินส่วนนี้เป็นเงินส่วนหนึ่งของ รร.) เพราะมีการเปลี่ยนเม็ดเงินเป็น "เงินอุดหนุนเฉพาะกิจให้ รร." ปัญหาเช่น การกำหนดหนังสือที่จะนำไปใช้เป็นสื่อการเรียนการสอนในโรงเรียนเอง เป็นของพวกพ้องนักการเมือง หนังสือที่ซื้อมาไม่สอดคล้องกับหลักสูตร แต่นายกอยากเอางบมาบริหารเอง ซื้อหนังสือเอง ทั้งที่หนังสือไม่ได้อยู่ในหลักสูตรแต่นายกจะซื้อ แถมซื้อมาหลังจากที่โรงเรียนสอนไปจนจะปิดเทอม กล่าวคือ หนังสือไม่ได้เข้าโรงเรียน ไม่ได้ใช้สอน ไม่ได้แกะกล่องด้วยซ้ำ หรือ ในกรณีที่ซื้อสื่อการสอนมาแล้ว แต่ไม่เข้ากับบริบท มี ป.ป.ช. และ/หรือ สตง. เข้าตรวจสอบก็จะปัดสวะโยนเรื่องกันได้ง่ายๆตกลงก็เป็นเรื่องผลประโยชน์ที่ไม่ลงตัวกันนั่นเอง เพราะทุกโรงเรียนทุกระดับ ผอ. มีผลประโยชน์จากงบประมาณที่ได้รับการจัดสรร ลูกหลานรับกรรมไปเต็มๆ           (5) มองในมุมกลับ ต้องยอมรับว่าการจัดการศึกษาของ อปท. ไม่ใช่มืออาชีพ ตามหลักการที่โรงเรียนควรมีผู้กำกับดูแลอย่าง "มืออาชีพ" มีสังกัดอยู่ให้ถูกที่ถูกทาง อยู่กับคนที่เชี่ยวชาญ ในที่นี้คือสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ(ศธ.) หรือ สพฐ. เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้กับข้าราชการครูในสถานศึกษาและเด็กจะได้มีความรู้ เพราะโรงเรียนท้องถิ่นปัจจุบันส่วนใหญ่ไม่ผ่านมาตรฐานการประเมินจากสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) แม้บางจังหวัดมีหลายโรงที่ผ่านมาตรฐาน สมศ. ส่วนหนึ่งก็เพราะโชคดีได้ ผอ. ดี จึงมีผลงานออกมาหลายด้าน หรือ ปัญหาสวัสดิการเด็กขาดระบบติดตามดูแล โดยเฉพาะในเด็กโต (มัธยมศึกษา) ในสถานการณ์โลกยุคไอที 4.0 ที่น่าเป็นห่วง เป็นต้น           (6) ขอสาธยายเล็กน้อยเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ปัญหาบริบทของผู้บริหารโรงเรียนที่เป็น "ผู้ทรงความรู้" ที่มีทัศนคติเชิงชอบรู้ดี ที่ รร.ต้องได้สิทธิโน่นนี่ ประหนึ่งว่า ผอ.รร. เป็นผู้ตัดสินชะตาชีวิตของครูทุกคนเมื่อครูไม่เข้าใจการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่น และท้องถิ่นเองก็ไม่รู้บริบทของการบริหารงานบุคคลของครู จึงมักมีเรื่องขัดแย้งกันเสมอมา โดยเฉพาะเรื่องประกาศหลักเกณฑ์ที่ ก.จ. ล้อตาม ก.ค.ศ.เดิม ยิ่งล่าช้ามาก ไม่ทันการณ์ ปัญหาจึงยิ่งเกิดหนัก ฉะนั้นไม่ว่าจะเป็น อปท. หรือโรงเรียนที่ถ่ายโอน หรือกรมได้กระจายอำนาจ ล้วนแล้วแต่ไม่สันทัดในกรณีงานบริหารงานบุคคลเหล่านี้ ครูจึงเกิดความน้อยใจว่าที่จริงแล้วครูต้องอยู่กับ ศธ. ตามหน้าที่โดยตรงของพวกเขา ความน้อยเนื้อต่ำใจของครู อปท. บรรจุปริญญาตรีแต่ใส่อินทนูเครื่องแบบ ซี 3 ระดับปฏิบัติการ แต่ ครู สพฐ. หรือ เดิม สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษา (สพม.) ใส่ขีด ซี 5 นี่คือความแตกต่างที่ไม่รู้จบสิ้น           (7)ปัญหาการรับเงินกินเปล่าจากผู้ปกครองเพื่อการช่วยเหลือให้เด็กได้เข้าโรงเรียนดีๆ หรือที่เรียกกันว่า "เงินแป๊ะเจี๊ยะ" หรือ "เงินกินเปล่า"หรือ "เงินสนับสนุนการศึกษา (นอกหรือในระบบ)" ในส่วนของ รร.ท้องถิ่นยังไม่ปรากฏชัดแจ้ง ด้วยอาจเป็นเพราะเพิ่งเป็น รร.ตั้งใหม่ แต่ยอมรับว่าในระดับหนึ่งนี่คือปัญหาหนึ่งของวงการศึกษาไทยที่ รร. ที่ดีมีคุณภาพ (ตามความเชื่อถือของสาธารณชน) ที่ต้องมีระบบการแย่งกันเข้าชั้นเรียน           เสือลำพองที่หยิ่งผยองสุดท้ายก็เป็นเสือหมอบใช่ว่า อปท. จะบริหารโรงเรียนได้ไม่ดี หากแต่การถ่ายโอนมานั้นมีแต่เสือที่ซ่อนเล็บโอนมา ชนิดที่ สพม. (ปัจจุบันโอนมารวมกับ สพฐ.) ได้ตัดหาง เมื่อมาอยู่ อปท. จึงผยองเพราะคิดว่าตนเองแน่ สุดท้ายระบบนี้ก็หมดไปเมื่อ ผอ. ถ่ายโอนรุ่นเก่าเกษียณอายุไป รุ่นใหม่เข้ามาจึงจะเป็นเลือด อปท.ใหม่อย่างแท้จริง           มีข้อสรุปว่า หาก อปท.จะบริหารจัดการโรงเรียนได้ดี ควรเป็นโรงเรียนที่ อปท. จัดตั้งขึ้นมาเอง และสรรหาคนเข้ามาในระบบที่ไม่ใช่มาจากการถ่ายโอน การเป็นหนูลองยาให้แก่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้ลองผิดลองถูก สุดท้ายพบสัจจะข้อหนึ่งว่า หน่วยงานใดก็ตามที่เขาเกิดมาจากที่ใดก็ควรให้เขาได้อยู่ในสังกัดเดิม หรือในอ้อมอกพ่อแม่เขานั่นแหละ จึงจะถูกต้องที่สุด ส่วนเราหากอยากจะมีลูกและอยากเห็นลูกเราได้ดี เราต้องสร้างเอง ปั้นเองให้เกิดนวัตกรรมที่เป็นบริบทของเราเอง เป็นเลือดเนื้อเชื้อไขของท้องถิ่นเราเองจึงจะดี           อย่างไรก็ตามปัญหาการถ่ายโอน คงมิใช่ปัญหา หากมีการตั้งหลัก และควานหาปัญหาที่ถูกจุด สิ่งเหล่านี้เป็นเพียงปัญหาที่มองจากภายนอก แม้จะเป็นภาพลบใน อปท. ที่ยากจะทำใจ เพราะมีกระทรวงศึกษาธิการ (ศธ.)ที่มีมาตรฐานมากกว่าเป็นตัวคอยเปรียบเทียบ ถึงเวลาแล้วที่ อปท. ต้องยอมรับความจริงว่าล้าหลังกว่า ศธ. ในหลายๆ ด้านจนเกือบทุกด้านแล้วหันมาใส่ใจในความเป็น อปท. ที่ดูแลประชากรในท้องถิ่นโดย"การพัฒนาระบบการให้บริการทางการศึกษาที่เปิดกว้าง" และ "แตกต่างจาก ศธ." โดยการเพิ่มศักยภาพระบบบริการและบุคลากรพัฒนาให้เหมือนดังที่ รร. เอกชนดำเนินการ และต้องทำให้ดีกว่า เมื่อถึงเวลานั้นก็คงไม่ต้องมาถกกันเรื่องถ่ายโอน การถ่ายโอนมีปัญหาก็เพราะครู ศธ. ไม่เชื่อมั่นในระบบท้องถิ่น เอวัง