บทความพิเศษ: วิพากษ์ร่าง พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ...ตอนที่ 6 ว่าด้วยการคุมกำเนิดฝ่ายประจำส่วนท้องถิ่น

บทความพิเศษ: วิพากษ์ร่าง พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ...ตอนที่ 6 ว่าด้วยการคุมกำเนิดฝ่ายประจำส่วนท้องถิ่น

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๕๙

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           นับ ตั้งแต่สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศได้ผ่านความเห็นชอบร่าง พรบ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ... เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2559 ยังมีประเด็นหลากหลายให้คนท้องถิ่นไม่ว่า จะเป็นฝ่ายใด ในฝ่ายข้าราชการส่วนท้องถิ่นหรือ "ฝ่ายประจำ" อดวิตกห่วงใย มีการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างกว้างขวาง เป็นประเด็นร้อนทีเดียว โดยเฉพาะในร่าง 2 มาตรา ที่ "คุมกำเนิดฝ่ายประจำส่วนท้องถิ่น" คือ (1) ประเด็นค่าใช้จ่ายเงินเดือน ค่าจ้าง ประโยชน์ตอบแทนอื่น หรืองบบริหารงานบุคคลไม่เกิน 40% ตามมาตรา 10 และ (2) ประเด็นจำนวนอัตราลูกจ้างและพนักงานจ้างไม่เกิน 25% ตามมาตรา 147           ด้วย เกรงว่าหากร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้มีผลบังคับใช้เมื่อใด อาจเกิดปัญหาที่มีผลกระทบต่อความเติบโตก้าวหน้าในชีวิตราชการของฝ่ายประจำ ที่จะส่งผลกระทบต่อ "คุณภาพและประสิทธิภาพ" ในการจัดบริการสาธารณะ (Public Service) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ได้           ผู้เขียนได้ นำเสนอเรื่องข้อห่วงใยในสัดส่วนลูกจ้างและพนักงานจ้าง อปท. ไม่เกิน 25% ไปแล้วบางส่วน ในบทวิพากษ์ฯ ตอนที่ 2 เมื่อ 30 มิถุนายน 2559 ลองมาดูต่อกัน           ข้อ ห่วงใยในสัดส่วนจำนวนอัตราลูกจ้างและพนักงานจ้าง 25%(1) ร่างมาตรา 10 บัญญัติให้ อปท. แต่ละแห่งจะกำหนด "ค่าใช้จ่ายในการบริหารงานบุคคล"เกี่ยวกับเงินเดือน ค่าจ้าง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ลูกจ้างและพนักงานจ้าง รวมกันไม่สูงกว่าร้อยละสี่สิบของเงินรายได้ที่นำมาตราเป็นงบประมาณรายจ่าย ประจำปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม โดย "ไม่รวมเงินงบประมาณหมวดเงินอุดหนุนหรืองบประมาณอื่นของรัฐบาล" ที่ให้แก่ อปท.           ด้วยมาตรานี้ถือเป็นมาตราหลักในการ "คุมกำเนิดฝ่ายประจำ" ที่ปรากฏอยู่เดิมตามมาตรา 35 แห่ง พรบ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ที่ถือว่าหนักหนาเอาการที่มีอยู่มาแต่เดิมแล้ว ซึ่งไม่สามารถปลดล็อกได้ ไม่ว่าจะมีความพยายามเสนอระบบ "กองทุนเงินเบิกรวม" ต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็น กองทุนเงินเดือนรวม หรือ ปัจจุบันก็มี "กองทุนรักษาพยาบาลระบบเบิกจ่ายตรงค่ารักษาพยาบาลพนักงานองค์การปกครองส่วน ท้องถิ่น" เป็นต้น เพราะเม็ดเงินเดือน ค่าจ้างฯ ของท้องถิ่นเป็นเม็ดเงินที่เป็น "งบประมาณตั้งจ่าย" ข้าราชการส่วนท้องถิ่นแต่ละ อปท. จากยอดงบประมาณ "รายได้" มิใช่ยอดจ่ายตรงจากรัฐบาลแต่อย่างใด ทำให้มีปัญหาความไม่เสมอภาคในแต่ อปท. ที่มีศักยภาพในด้านรายได้ที่แตกต่างกัน แต่จัดทำบริการสาธารณะที่เหมือนกัน           (2) ร่างมาตรา 147 วรรคแรก บัญญัติให้ กำหนดสัดส่วนรวมทั้งลูกจ้างและพนักงานจ้างไว้ทั้งหมดไม่เกิน 25 % ของจำนวนข้าราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งหากคิดคำนวณแค่ค่าจ้างพนักงานจ้างทั่วไปกับพนักงานจ้างตามภารกิจ "ที่มีอยู่เดิม" รวมกับค่าจ้างลูกจ้างประจำ และเงินเดือนข้าราชการส่วนท้องถิ่น และเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นแล้ว ก็แทบจะไม่เหลือเม็ดเงิน "รายได้" ให้จ้างพนักงานจ้างใหม่ได้อีกเลย ซ้ำมีแต่จะต้อง "เลิกจ้าง" พนักงานจ้าง เพราะสัดส่วนนี้รวมจำนวนทั้ง "พนักงานจ้างและลูกจ้างประจำ" เข้าด้วยกัน           ยกตัวอย่างตามบท บัญญัติข้างต้น หาก อปท. มีข้าราชการ 100 คน จะจ้างลูกจ้างประจำและพนักงานจ้างได้ 25 คน ส่วนใหญ่ อปท. จะมีข้าราชการอยู่ประมาณ 20 คน ฉะนั้น จะจ้าง "ลูกจ้างประจำและพนักงานจ้าง" ได้จำนวน 5 คน แต่ข้อเท็จจริง อปท. จะมีลูกจ้างประจำอย่างน้อย อปท.ละ2 คน ซึ่งเป็นลูกจ้างประจำรุ่นแรก ๆ เมื่อครั้งยกฐานะ อบต. หรือ สุขาภิบาลเดิม ฉะนั้น หากเป็นเช่นนี้ก็จะจ้างพนักงานจ้างได้จำนวน 3 คนเท่านั้น ซึ่งข้อเท็จจริงอัตราจำนวนพนักงานจ้าง อปท. นั้นมีมากกว่า 3 คน เช่น พนักงานดับเพลิงรวมพนักงานจัดเก็บขยะรวมกันก็ต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่า 8-12 คน เพราะต้องผลัดเปลี่ยนกันเข้าเวรดับเพลิง และจัดเก็บขยะทุกวัน ซึ่งงานท้องถิ่นที่เป็นปัญหาระดับชาติขณะนี้ก็คือ "ปัญหาการกำจัดขยะและขยะตกค้าง" เพียงแค่มีรถบรรทุกขยะเพียงคันเดียวก็หมดโควตาพนักงานจ้างหรือลูกจ้างในสัด ส่วนนี้ไปแล้ว ยังไม่รวมงานอื่นที่ถ่ายโอนภารกิจมาให้ อปท.           (3) ร่างมาตรา 147 วรรคสอง บัญญัติให้ จัดทำแผนลดลูกจ้างและพนักงานจ้างให้ไม่เกิน 25%ตามวรรคแรกในระยะเวลา 4 ปี กล่าวได้ว่าการบัญญัติในลักษณะยังไม่ชัดเจน เพราะสวนทางกับการสร้างภารกิจเพิ่มเติมให้ อปท. ที่มีกรอบอัตรากำลังตามแผนแล้ว แต่กลับบัญญัติมาตรานี้มาเพื่อบังคับให้อปท. ต้องลดจำนวนลูกจ้างตามแผนลงไปอีก นอกจากนี้ภารกิจบางอย่างไม่อาจมอบหมายหรือ "จ้าง           เอกชน" (Out source or Privatization) ได้           (4) ร่างมาตรา 147 วรรคสาม บัญญัติให้ อำนาจ "คณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น"(ก.ถ.) อนุมัติจำนวนลูกจ้างและพนักงานจ้างที่เกินกว่า 25 % ตามที่กำหนดในวรรคแรกได้ด้วยมติเสียงข้างมากพิเศษสี่ในห้า ในประเด็นนี้เห็นว่า เป็นบทบัญญัติที่สวนทางกับ "การกระจายอำนาจ" ให้แก่ อปท. โดยคำนึงถึงภารกิจและค่างานที่แท้จริงในแต่ละ อปท. เพราะเอาอำนาจการจ้างลูกจ้างและพนักงานจ้างกลับไปรวมศูนย์ไว้ที่ "ส่วนกลาง" ซึ่งไม่น่าจะถูกต้อง           ตัวอย่างการจัดอัตรากำลังบุคลากร "ลูกจ้างและพนักงานจ้าง" ใน อปท. ขนาดเล็กประมาณคร่าว ๆ ว่าสัดส่วนข้าราชการส่วนท้องถิ่นต่อ ลูกจ้างและพนักงานจ้าง (ในที่นี้ขอเรียกรวมๆ ว่า "ลูกจ้างฯ") มีอัตราส่วนที่ผกผัน กล่าวคือ อปท. หลายแห่งมีอัตราจำนวนลูกจ้างฯ เกือบเท่าหรือมากกว่าจำนวนข้าราชการ สำหรับ อปท.ขนาดเล็ก ได้แก่ อบต. และเทศบาลตำบล ที่มีข้าราชการ ไม่เกิน 20 คน สัดส่วนอยู่ที่ประมาณ 1 ต่อ 2 เท่า ซึ่งหากเป็น อปท.ที่มีขนาดใหญ่ขึ้นสัดส่วนจำนวนนี้อาจมากขึ้นถึง 1 ต่อ 3-4 เท่า เพราะ อปท. ขนาดเล็กอาจมีลูกจ้างฯ ถึง 45 คน อยู่ในตำแหน่งต่าง ๆ เช่น ลูกจ้างประจำ พนักงานจ้างตามภารกิจ และพนักงานจ้างทั่วไป อีกทั้งลูกจ้างจ้างเหมาด้วย ขอยกตัวอย่าง การจัดอัตรากำลังลูกจ้างฯ ในส่วนราชการ อปท. อปท.ขนาดเล็ก ที่มีจำนวนข้าราชการส่วนท้องถิ่นประมาณ 20 คน โดยพิจารณาแยกเป็น "งานย่อย" ในแต่ละส่วนราชการ ซึ่งเมื่อเห็นการแจกแจงยอด "จำนวนและสัดส่วน" ข้าราชการต่อลูกจ้างฯ แล้ว ก็อย่าเพิ่งตกใจ           ตัวอย่าง "สำนักปลัด อปท." มีอัตรากำลังลูกจ้างฯ ดังนี้ (1) พนักงานจ้างตามภารกิจตำแหน่งผู้ช่วยเจ้าหน้าที่ธุรการ จำนวน 1 คน (2) ลูกจ้างประจำเดิมเมื่อครั้งเป็นสุขาภิบาล ทำหน้าที่เป็นพนักงานขับ (2 คัน) คือ รถส่วนบุคคลขนาดหนึ่งตัน และประเภทรถกระบะ จำนวน 2 คน (3) พนักงานจ้างตามภารกิจ ขับรถเครื่องจักรหนัก (รถดับเพลิง 2 คัน) ที่ต้องสลับกันเข้าเวรยามดับเพลิง จำนวน 2 คน (4) พนักงานจ้างทั่วไปและพนักงานจ้างตามภารกิจ ตำแหน่งพนักงานดับเพลิง งานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ที่ต้องสลับกันเข้าเวรยามดับเพลิง จำนวน 6 คน ฉะนั้น สำนักปลัด อปท. นี้มีอัตรากำลังลูกจ้างฯ ทั้งหมดจำนวน 11 คน           นอก จากนี้ อปท. แห่งนี้มี "งบเฉพาะการกิจการประปา" เนื่องจากการประปาส่วนภูมิภาคไม่เข้ามาดำเนินการ เพราะเป็นอำเภอห่างไกล และ รายได้ไม่คุ้มการลงทุน จึงมี (5) พนักงานจ้างตามภารกิจ และพนักงานจ้างทั่วไปตำแหน่ง ผู้ช่วยเจ้าหน้าที่ประปาและคนงานทั่วไป เพราะต้องจ่ายน้ำประปา และเข้าเวรบำบัดน้ำประปาตลอด 24 ชม. รวมจำนวน 4 คน           สำหรับ ส่วนราชการอื่น ได้แก่ กองคลัง กองช่าง กองสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม กองการศึกษา รวม 4 กอง มี (6) ลูกจ้างฯ ที่เป็นพนักงานจ้างตามภารกิจหรือพนักงานจ้างทั่วไปอื่น อาทิเช่นคนสวน และคนงานทั่วไป ตามคำสั่งที่ได้รับมอบหมาย เฉลี่ยจำนวนกองละ 2 คน ยกเว้นกองช่างมีลูกจ้างฯ ได้แก่ พนักงานจ้างตามภารกิจ ดูแลงานไฟฟ้าถนน จำนวน 1 คน พนักงานจ้างตามภารกิจผู้ช่วยช่างโยธา จำนวน 1 คน และพนักงานจ้างทั่วไป ตำแหน่งคนงานทั่วไป ซึ่งเป็นลูกมือช่างไม่ต่ำกว่า 4 คน รวม 6 คน รวมกองช่าง ลูกจ้างฯ จำนวน 6 คน ฉะนั้นรวมอัตรากำลังลูกจ้างฯ สำหรับส่วนราชการอื่น จำนวน 12 คน รวมแล้ว อปท. ขนาดเล็กแห่งนี้มีจำนวนลูกจ้างฯ ทั้งลูกจ้างประจำ พนักงานจ้างตามภารกิจ และพนักงานจ้างทั่วไป ทั้งสิ้น 27 คน           หันมาดูจำนวนข้าราชการ ส่วนท้องถิ่น ปรากฏว่ามีจำนวนข้าราชการในสำนักปลัด อปท. รวมจำนวน 6 คน ดังนี้ คือ (1) ปลัด อปท. (2) หัวหน้า สำนักปลัด อปท. (3) นักทรัพยากรบุคคล (4) นักวิเคราะห์นโยบายและแผน (5) นักพัฒนาชุมชน (6) นักจัดการงานทะเบียนและบัตร           สำหรับส่วนราชการอื่น มีผู้อำนวยการกอง และข้าราชการอื่น 2-3 คน ได้แก่ (1) ผอ.กองคลัง(2) ผอ.กองช่าง (3) ผอ.กองสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม (4) ผอ.กองการศึกษา รวมส่วนราชการอื่นมีจำนวนข้าราชการจำนวน 12 คน           ฉะนั้น อปท. นี้จึงมีจำนวนข้าราชการส่วนท้องถิ่น 18 คน ลูกจ้างฯ จำนวน 27 คน คิดเป็นสัดส่วนข้าราชการต่อลูกจ้างฯ เท่ากับ 18 ต่อ 27 หรือสัดส่วนผกผัน 1 ต่อ 1.5 เป็นต้น           นี่แค่ยกตัวอย่าง อปท. ขนาดเล็กมาก ๆ ซึ่งยังขาดอัตรากำลังข้าราชการในตำแหน่งสำคัญอีกหลายตำแหน่ง เช่น ตำแหน่ง นิติกร หรือ วิศวกร หรือ ตรวจสอบภายใน หรือ เจ้าหน้าที่พัสดุ และสำหรับลูกจ้างฯ นั้น ยังไม่รวมตำแหน่งสำคัญอื่นที่ปรับเปลี่ยนเป็นลูกจ้างเหมาบริการ เรียบร้อยแล้วได้แก่ รปภ. และ แม่บ้าน           ประเด็นที่ค้างคาใจล่า สุดมีคำชี้แจงความเห็นจากท่านผู้ทรงคุณวุฒิ สปท. ว่า (1) กรณี ลูกจ้างฯ ร้อยละ 25 ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นนั้นหมายความว่า "พนักงานจ้างตามภารกิจ" เท่านั้นไม่เกี่ยวข้องกับ "พนักงานจ้างทั่วไป" โดยมีนโยบายให้ท้องถิ่นปรับลดเฉพาะ "พนักงานจ้างตามภารกิจ" ลงในระยะเวลา 4 ปี หลังจากมีกฎหมายบังคับ (2) กรณีปรับลดลูกจ้างฯ ไม่ได้ ให้ขออนุมัติ ก.ถ. แต่จะต้องมีเสียงข้าง 4 ใน 5 ของกรรมการที่มีอยู่ในห้องประชุม ซึ่งประเด็น 4 ใน 5 นี้ สปท. เห็นว่าน่าจะตัดออกและเปลี่ยนเป็นคำว่า "มติที่ประชุม" แทน ซึ่งคำชี้แจงนี้ดูเหมือนจะสร้างความงุนงงให้แก่ชาว อปท. เพราะเป็นแนวทางที่สวนกับกระแสการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น เพราะหากจะปรับลดอัตราลูกจ้างฯ ลงจริงคงขอความเห็นชอบ ต่อ อ.ก.ถ.ระดับจังหวัดก็น่าจะเพียงพอแล้ว           ฝ่ายที่เห็นแย้ง ได้เสนอให้ยกเลิกไปเลยร่างมาตรานี้ โดยเห็นว่าไม่จำเป็น เป็นการสร้างปัญหาและการกำหนดอัตราพนักงานจ้างควรเฉพาะเท่าที่จำเป็นจริง เพื่อไม่ให้ล้นงาน เพราะอาจไม่จำเป็นเช่น ตำแหน่งผู้ช่วยนักวิเคราะห์ฯ ผู้ช่วยนักทรัพยากรบุคคลากร ผู้ช่วยนักพัฒนาชุมชน เมื่อจ้างเข้าไปอาจไม่ทำงาน หรือเป็นการซ้ำซ้อน ทำให้รายจ่ายบุคคลสูง เป็นต้น เนื่องจากมีร่างมาตรา10 ได้บัญญัติคุมยอดรายจ่ายนี้รวมกันไม่สูงกว่าร้อยละสี่สิบของเงินรายได้ที่นำ มาตราเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปีไว้แล้ว           นี่เป็นเพียงประเด็น ที่ถกเถียงกันอยู่ ที่มีรายละเอียดอีกหลายแง่มุม การ "คุมกำเนิดจำนวนข้าราชการและลูกจ้างฯ" กับ "คุณภาพ และประสิทธิภาพ" ของงานการให้บริการประชาชน ในประเด็น 25 % ลูกจ้างฯ คนท้องถิ่นคิดกันอย่างไร