บทความพิเศษ: ปรากฏการณ์งูกินหาง: กรณีควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

บทความพิเศษ: ปรากฏการณ์งูกินหาง: กรณีควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

มติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ ๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๑

ชัยพัชร์ สุขนิตย์           ปัจจุบันมีกระแสข่าวเรื่องของการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้เนื่องจากภาระหนักในด้านการที่รัฐบาลต้องจัดสรรเงินอุดหนุนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนมาก           ประกอบกับปัญหาเรื่องของการให้บริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่ได้มาตรฐาน           และมีปัญหาเรื่องการทุจริตคอร์รัปชั่น           สำหรับแนวคิดในเรื่องการควบรวมเพื่อลดจำนวนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นค่อนข้างแน่ชัดไปในทางนี้           แต่ก็ยังหาข้อสรุปและรูปแบบหรือวิธีการในการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าจะเป็นอย่างไร           ในเรื่องนี้มีทั้งกลุ่มคนที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยต่างกันไป           บทความนี้มุ่งที่จะนำเสนอความคิดเห็นบางประการต่อเรื่องนี้           ผู้เขียนเห็นว่าวิธีการที่จะนำเสนอในเรื่องนี้คงจะต้องเป็นเรื่องของการเปรียบเทียบให้เห็นข้อดีและปัญหาอุปสรรคที่อาจจะเกิดขึ้น ดังนี้           ต่อแนวคิดที่สนับสนุนการยุบควบรวม (เรียกอย่างนี้ไปก่อน)           ประการที่ 1           เนื่องจากจำนวนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีจำนวนมากเกินไป และยังแยกออกเป็นหลายประเภท หลายชั้น และแบบพิเศษ โดยไม่เกิดความจำเป็นและไม่ส่งผลให้เกิดความมีประสิทธิภาพในการให้บริการสาธารณะดังที่ตั้งวัตถุประสงค์ไว้           แต่ยังทำให้เกิดความแตกต่างและหลากหลายในลักษณะและการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น           และยังก่อให้เกิดความไม่มีเอกภาพในการพัฒนาทั้งในระดับของความสอดคล้องสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลส่วนกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น หรือระหว่างรัฐบาลท้องถิ่นต่างระดับ หรือระดับเดียวกัน           ซึ่งส่งผลย้อนกลับไปสู่ความล้มเหลวของการพัฒนาในภาพรวมของประเทศ           นอกจากนั้น ยังก่อให้เกิดภาระด้านงบประมาณอุดหนุนจากรัฐบาลส่วนกลางที่ทุ่มลงไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีสภาพดังการถมทรายลงไปในทะเล หรือเปรียบได้ดังสำนวนการตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ           มีคำถามด้านประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและมาตรฐานด้านต่างๆ           โดยเฉพาะกับองค์กรของรัฐที่เกิดใหม่ตามภารกิจด้านพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม เช่น องค์การทั้งหลายที่จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนด           ดังนั้น แนวคิดที่จะยุบรวม หรือลดจำนวนเพิ่มขนาดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเป็นประโยชน์ดังที่ได้กล่าวไปข้างต้น           และยังเป็นการประหยัดงบประมาณของรัฐ และภาษี ทำให้ลดค่าใช้จ่ายที่มากเกินจำเป็นด้านภาระ และนำไปใช้ให้เกิดความจำเป็นด้านพัฒนาที่เห็นได้ชัด (precise growth)           ประการที่ 2           ทำให้สามารถควบคุมและกำกับได้อย่างทั่วถึง เนื่องจากจำนวนลดลง           และทำให้ต้องปรับกฎหมายท้องถิ่นให้อยู่ในรูปของประมวลกฎหมายท้องถิ่น ซึ่งเป็นกฎหมายกลางได้ชัดเจนมากยิ่งขึ้น           มีความเป็นไปได้ว่าประมวลกฎหมายท้องถิ่นภายหลังจากยุบรวมแล้วจะสามารถบัญญัติหรือกำหนดลักษณะ ประเภท การใช้อำนาจ ภารกิจ หรือหน้าที่ ตลอดจนโครงสร้างและความสัมพันธ์ในการใช้อำนาจมหาชนและกฎหมายรัฐธรรมนูญได้โดยไม่เกิดความสลับซับซ้อนจนเกินไป           ประการที่ 3           ลดปัญหาการทุจริตและคอร์รัปชั่นในเชิงปริมาณได้           ปัญหาด้านการทุจริตคอร์รัปชั่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ดูเหมือนจะมีแนวโน้มที่เพิ่มขึ้น เชิงคณิตศาสตร์ เมื่อจำนวนลด ปัญหาคอร์รัปชั่นก็ลดลงตามจำนวน ไม่ต้องคิดมาก           และนอกจากนั้น การยุบหรือควบรวมหรือลดจำนวนเพิ่มขนาด จะทำให้ง่ายต่อการดำเนินนโยบายด้าน Anti-corruption ได้สะดวกและกำกับได้ทั่วถึงมากยิ่งขึ้น           ไม่ว่าจะเป็นการถ่ายทอดกลไกการควบคุมการบริหารงาน การถ่ายทอดแนวนโยบายที่จะได้รับโดยรวดเร็วและใช้บังคับหรือออกข้อบังคับได้ชัดเจน           นั่นหมายถึง ความสามารถในการเข้าถึงและทำความเข้าใจกับข้อกำหนด หรือเงื่อนไข หรือขั้นตอนในการใช้อำนาจ และการปฏิบัติตามระเบียบ           ผลต่อมาทำให้งบประมาณที่ใช้จ่ายเพื่อการป้องกันการทุจริต ตลอดจนค่าใช้จ่ายในการบังคับใช้ ค่าใช้จ่ายในการ Correction ผู้กระทำผิดลดน้อยลงไป           ประการที่ 4           ที่ผ่านมาจะพบว่าปัญหาในการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มักจะเกิดกับ อปท. ประเภท อบต. และเทศบาลตำบล ซึ่งถูกนิยามขึ้นมาและกำหนดภารกิจตามกฎหมายให้ทำจะพบการทำผิดกฎหมาย ผิดระเบียบอยู่บ่อยครั้ง           การลดจำนวนของ อปท. ที่มีปัญหาเหล่านี้เป็นแนวทางที่ควรทำและสนับสนุนอย่างยิ่ง สาเหตุหลักที่สำคัญของการทำผิดกฎหมายหรือระเบียบประการที่หนึ่งคือ องค์กรเกิดใหม่ทุกอย่างใหม่ วิธีการและวัฒนธรรม ขนบธรรมเนียมของระบบราชการยังเข้าไม่ถึง ยิ่งในระยะหลังๆ การสรรหาบุคลากรเข้ามาไม่มีการอบรมถ่ายทอดบรรทัดฐานของผู้ที่จะอยู่ในระบบราชการ ทำให้ขาดจิตวิญญาณไปตั้งแต่ต้น           ระยะหลังถัดมา อปท.ใหม่เริ่มปรับตัวได้ มีความรู้มากขึ้น แต่มีการเพิ่มภารกิจจากการกระจายอำนาจจากกระทรวงอื่นเข้ามา เพิ่มภารกิจและความรับผิดชอบ แต่จำกัดอำนาจในการปฏิบัติตามภารกิจไม่ได้สัดส่วนกัน           กระทรวง ทบวง กรมอื่นๆ เมื่อมี พ.ร.บ. ใหม่ๆ เกิดขึ้นจะด้วยวัตถุประสงค์ใดก็ตาม ในตอนต้นของ พ.ร.บ. หลักการในการออก พ.ร.บ. ขั้นตอนการทำความเข้าใจและการปฏิบัติในระดับกระทรวง กรม มีความชัดเจนมาก           แต่มาถึงมาตราที่ให้อยู่ในความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น วิธีปฏิบัติจะหายไป หลักการเริ่มมาไม่ถึงกับการปฏิบัติ           สรุปง่ายๆ ผู้ร่างไม่ได้ใช้ ผู้ใช้ไม่ได้ร่าง ไม่ได้เป็นเจ้าของ ไม่ได้มีส่วนร่วม           ปัญหาเรื่องการปฏิบัติไปผิดระเบียบไปจึงเป็นปรากฏการณ์หวานหมู (sweet pork phenomenal) ของหน่วยตรวจสอบ โดยเกิดขึ้นกับ อปท. ขนาดเล็ก           ซึ่งในความเห็นของผู้เขียนเปรียบเสมือนเป็นจุดอ่อน หรือพื้นที่อ่อนไหวเปราะบาง (extremely sensitive area) ของการบริหารงานราชการส่วนท้องถิ่นทีเดียว           ต่อแนวคิดที่ไม่เห็นด้วยการกับยุบควบรวมบางส่วน           ประการที่ 1 การควบรวม อาจเป็นภาษาที่ทำให้ดูอ่อนลง แต่คงความหมายของการยุบหรือลดจำนวนแต่เพิ่มขนาด           การควบรวมจะมีข้อเสียตามมา อาทิ ความขัดแย้งที่เคยมีจะเพิ่มขึ้น และขยายออกไป           หรือบางพื้นที่ไม่เคยมีความขัดแย้ง แต่เมื่อยุบรวมแล้วปรากฏความขัดแย้งขึ้นมาภายหลัง เนื่องจากบริบทที่ต่างกันขององค์กร           ยกตัวอย่างการยุบรวมที่ไม่ประสบผลสำเร็จของกรมสามัญศึกษา กับสำนักงานการประถมศึกษา           เนื่องจากบริบทและวัฒนธรรม ดีเอ็นเอต่างกัน ภาษาพระเรียกว่า "ศีลไม่เท่ากัน"           ดังนั้น การยุบรวมวัฒนธรรมองค์กรที่มีศีลต่างกัน เช่น เทศบาลกับ อบต. ก็จะก่อให้เกิดปัญหาการขัดแย้งได้           หลายครั้งที่ผู้กำหนดนโยบายมักจะคิดเพียงว่า เดินหน้าไปก่อนปัญหามันต้องมีแน่นอน ค่อยแก้ไขปัญหาในภายหลัง           ตัวอย่างเช่น การออกกฎหมายให้มี อบต. ขึ้นมาโดยในขณะนั้นถ้าหากว่ารอให้พร้อมคงไม่สำเร็จ ก็เลยออกกฎหมายให้มี อบต. และยกฐานะสุขาภิบาลมาเป็นเทศบาลตำบล           ซึ่งจะเห็นได้ว่า ผ่านมาหลายสิบปี ยังคงต้องแก้ไขปัญหากันไม่จบ และมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้น จนต้องย้อนกลับมามีแนวคิดยุบรวมอีกครั้ง           สำหรับแนวคิดที่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสองระดับ Two tiers เช่นเดียวกับประเทศญี่ปุ่นที่ให้มี Prefecture (อาจเทียบได้กับ อบจ. ของไทย) ซึ่งมี Governor มาจากการเลือกตั้ง แต่ได้รับอำนาจจากรัฐบาลกลางมากพอสมควร กับเมืองบริวารต่างๆนั้น (เทียบได้กับเทศบาล และ อบต.)           ผู้เขียนเห็นด้วยในรูปแบบสองชั้น           แต่ไม่เห็นด้วยกับการคงองค์การบริหารส่วนจังหวัดไว้ในลักษณะที่มีโครงสร้างทับซ้อนกับภูมิภาค           ถ้าจะนำแนวคิด Two tiers แบบญี่ปุ่นมาใช้ต้องคลี่ปมการทับซ้อนของราชการส่วนภูมิภาค และอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดให้เรียบร้อยเสียก่อนว่าจะมาจากการแต่งตั้งหรือเลือกตั้ง           นอกจากนั้น ความสำเร็จของประเทศญี่ปุ่นในการกระจายอำนาจและลดจำนวนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องแยกแยะให้ชัดเจนก่อนว่าปัจจัยที่นำไปสู่ความสำเร็จหลักและปัจจัยรองนั้นเกิดจากองค์ประกอบพื้นฐานที่ในประเทศอื่นไม่มี           เช่น โลกทัศน์ของคนญี่ปุ่น วัฒนธรรมย่อย แม้จะมีปัจจัยแห่งความสำเร็จประการเดียวกันก็ไม่อาจประสบความสำเร็จเช่นเดียวกับประเทศญี่ปุ่น           ในความคิดเห็นของผู้เขียน หากไม่สามารถแตะต้องส่วนภูมิภาคได้แล้ว ก็ควรจะยุบ อบจ. เสียเลย           คำว่ายุบเสียเลย คือไม่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบ อบจ. ที่มีในปัจจุบัน           โดยอาจกำหนดโครงสร้างใหม่ที่ไม่ใช่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบ อบจ.           ดังนี้ ทางออกของเรื่องนี้ อาจนำรูปแบบของ Regional Council ของประเทศนิวซีแลนด์มาผสมผสานกับการบริหารแบบกลุ่มจังหวัดของราชการส่วนภูมิภาค ก็น่าจะมีความเป็นไปได้           เป็นแนวทางในการกำหนดรูปแบบให้กับ อบจ. ที่ถูกยุบไป           การกำหนดโครงสร้างของ Regional Council มุ่งเน้นของการจัดสรรงบประมาณและกิจกรรมที่เกินศักยภาพ หรือมีพื้นที่คาบเกี่ยวกันระหว่างเขตแดนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยจำกัดขอบเขตด้านการเป็นผู้ให้บริการสาธารณะที่เคยมีออก           และน่าที่จะลากโยงความสัมพันธ์ที่อึดอัดในบทบาทการกำกับดูแลของส่วนภูมิภาค จังหวัด อำเภอ มาไว้ใน Regional Council           ส่วนหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะยังคงเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลัก           เหตุผลอีกประการหนึ่งที่ควรยุบ อบจ. เพราะยังคงเกี่ยวข้องกับลักษณะของการทุจริตคอร์รัปชั่น การเลือกตั้งไม่สุจริต ประโยชน์ทับซ้อน ครอบงำการบริหารภายในองค์การบริหารส่วนจังหวัด และความสัมพันธ์ยึดโยงอย่างใกล้ชิดในลักษณะเชิงอุปถัมภ์กับการเมืองระดับชาติอย่างเหนียวแน่น และการสร้างอิทธิพลหรือฐานอำนาจที่เข้าไปในแดนของผู้มีอิทธิพลในหลายจังหวัด           นอกจากนั้นแล้ว Regional Council ยังอาจทำหน้าที่เป็น Buffer Zone ความขัดแย้งระหว่างภูมิภาคกับท้องถิ่นได้ และตัดความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างการเมืองท้องถิ่นกับการเมืองระดับชาติด้วยการคั่นกลางด้วย Regional Council           เนื่องจากเหตุผลที่ไม่อาจที่จะยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคและรื้อถอนสภาพของ อบจ. เดิมได้ จึงอาจต้องผสมผสานอำนาจสองฝ่ายลง มาในลักษณะของสภาผสม ระหว่างเลือกตั้งกับโดยตำแหน่งหรือแต่งตั้ง           แต่อย่างไรก็ตาม อาจเกิดปัญหาศีลไม่เท่ากันได้ ในกรณีศีลไม่เท่ากัน อาจต้องจัดทำประมวลกฎหมายท้องถิ่นที่กำหนดสถานการณ์ดำรงตำแหน่ง อำนาจของสภาท้องถิ่นระดับภูมิภาคให้มีลักษณะเฉพาะได้           ประเด็นสำคัญคือ ต้องกำหนดให้ได้ว่า อำนาจของสภาท้องถิ่นระดับภูมิภาคมีอะไรบ้าง           ในส่วนตัวได้ให้แนวคิดไปข้างต้นแล้วว่า บทบาทของสภาท้องถิ่นระดับภูมิภาคจะไม่เป็นผู้ให้บริการสาธารณะเสียเอง           แต่จะสนับสนุนและจัดการงบประมาณ           ให้ความรู้เทคนิคระดับสูง มาตรฐานระดับสูง การพัฒนาองค์กร การพัฒนาหลักในระดับภูมิภาค และความเป็นสากลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น           ยังมีอีกเรื่องหนึ่งคือ สมาคมสันนิบาตแห่งประเทศไทย สมาคม อบต. อบจ. ทั้งหลายถือว่ามีบทบาทสำคัญในการเคลื่อนไหวที่แสดงให้เห็นถึงความเป็นตัวตนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่ามีสถานะและตัวตนอยู่ในระบบราชการไทย ควรให้เป็นสมาคมเพียงหนึ่งเดียว           และควรจะต้องปรับทิศทางด้านที่กำลังจะมุ่งเข้าสู่การเป็นกลไกหนึ่งของราชการหรือเป็นของราชการ เพื่อให้บทบาทของสภาท้องถิ่นระดับภูมิภาคชัดเจนขึ้น และไม่ขัดกันเอง           แต่อาจจะยังคงมีสภาพเป็นสมาคม ดังเช่น สมาคมกำนันผู้ใหญ่บ้าน หรือสมาคมอื่นในลักษณะเดียวกันได้           หรือไม่ก็อาจจะปรับสถานะขององค์กรสมาคมให้เป็นองค์การมหาชน องค์กรกลุ่มเหล่านี้มีส่วนช่วยสนับสนุนกิจกรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างมาก           ในขณะที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ไม่ได้มีองค์การมหาชนที่อยู่ในกำกับดูแลกิจการ กึ่งราชการกึ่งเอกชนเหมือนเช่นกรมกระทรวงอื่นที่มักจะมีองค์การมหาชนขึ้นมารองรับภารกิจที่ควรให้เอกชนทำ แต่องค์กรรัฐยังไม่อยากปล่อยไป เช่น กระทรวงการท่องเที่ยวฯ มี DASTA หรือองค์การบริหารการท่องเที่ยวพื้นที่พิเศษ เป็นต้น           ประการที่ 2  ต้องยอมรับว่าเรามีปัญหาการทับซ้อนกัน (Overlapped administrative sphere) การบริหารราชการส่วนภูมิภาคกับท้องถิ่น เรื่องนี้ผูกโยงร้อยรัดกันด้วยตัวกฎหมายจัดตั้งกับระเบียบบริหารราชการแผ่นดินที่ทับซ้อนกัน           แน่นอน ภูมิภาคเกิดก่อน และหากพิจารณาแล้วไม่ได้ก่อปัญหาในการบริหารบ้านเมือง หรือมีลักษณะล้าหลัง เถื่อนถ้อยแล้ว ก็ต้องพิจารณาด้วยความเป็นธรรมว่า อาการทับซ้อนเกิดขึ้นมาภายหลัง ด้วยการกำหนดให้มีราชการบริหารส่วนท้องถิ่นทับซ้อนไปในขอบอำนาจและพื้นที่ของราชการส่วนภูมิภาค           เช่น อบจ.ในเขตจังหวัด อบจ.ในเขต อบต. หรือ ทต. ปัญหานี้ชัดเจนเด่นชัดมากกว่าปัญหาอื่นและส่งผลกระทบต่อการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และความสัมพันธ์กับการบริหารประเทศในภาพรวม           แต่ดูเหมือนว่าหลายคนที่เกี่ยวข้องกับการแก้ปมนี้จะมองข้ามมันไป (overlooking) ไม่พยายามมองมัน ด้วยจะมีเหตุผลว่า แตะต้องไม่ได้ หรือเหตุผลว่าซับซ้อนเกินไป หรือจะด้วยวัฒนธรรมเกรงใจผู้ใหญ่ในบ้านเมือง แต่ไม่เกรงใจกันเอง หรือไม่เกรงใจตัวปมปัญหา ทั้งที่กำลังคลี่คลายปม           ดังนั้น ผลลัพธ์ในการปฏิรูปการกระจายอำนาจจึงได้โมดูลตุ๊กตาจำลอง (Toy Module) ที่ไม่สมบูรณ์ ไม่ได้แก้ไขปัญหาที่แท้จริง           แต่ได้เพียงโมดูลที่รับได้ในขณะที่จัดทำเท่านั้น           ผู้เขียนใคร่จะเปรียบเทียบว่า รถยนต์จำลอง ของเล่นเด็ก กับรถยนต์ที่ใช้งานได้จริงๆ นั้นต่างกันมาก           ในความคิดเห็นของผู้เขียน การจะปฏิรูปเปลี่ยนแปลงในบริบทของการกระจายอำนาจ จะต้อง Take action เรื่องนี้ก่อนเป็นลำดับแรก ซึ่งจะทำให้การแก้ไขปัญหาเรื่องอื่นๆ แก้ไขได้ไม่ยาก           ดังเช่นการพิจารณาตัดสินพิพากษาอรรถคดีของศาล จะต้องกำหนดประเด็นปัญหาหลัก และประเด็นปัญหารองก่อน           ในเรื่องนี้ผู้เขียนเห็นว่าประเด็นหลักคือ การทับซ้อนราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่น หากไม่มีพิจารณาประเด็นหลักก่อน ก็ไม่สามารถพิจารณาพิพากษาประเด็นอื่นๆ ได้เลย           สำหรับกรณีการควบรวมที่ได้มีการขับเคลื่อนสํออกไปแล้วมีความเห็นอย่างไรนั้น           ผู้เขียนอยากจะยกตัวอย่างความล้มเหลวที่ผ่านมาในการแก้ไขปัญหาเรื่องกระจายอำนาจด้วยการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือหรือกุญแจสำคัญ           ภายหลังปี 2540 เราตื่นตัวเรื่องการกระจายอำนาจและใช้วิธีทางกฎหมาย ออก พ.ร.บ.กระจายอำนาจ และกฎหมายจัดตั้ง อบต. อบจ. ทต. ใหม่และเพิ่มจำนวน จนในท้ายที่สุดมา ณ ขณะนี้ ต้องมาแก้ไขปัญหาจำนวนที่มากเกินไปของ อปท.           ต้องบอกว่าเรามาไกลพอสมควรที่จะยกเลิกเพิกถอนสิ่งที่ดำเนินมามากกว่าสิบปีแล้ว           และต้องบอกว่ามันง่ายที่จะออกกฎหมายและบังคับใช้ และการออกกฎหมายที่ไม่ตรงจุด กฎหมายที่วนรอบกองไฟ ไม่อาจแก้ไขอะไรได้ นอกจากจะเพิ่มปัญหาขึ้นมาอีก           ในลักษณะเดียวกันกับนวนิยายอเมริกันเรื่อง "Catch-22" ที่ปมปัญหาของการดำเนินเรื่องที่ถูกแก้ไขจะนำไปสู่ปมปัญหาใหม่ไม่สิ้นสุด ตรงกับสำนวนไทยว่า "งูกินหาง"           สมมุติว่ามีการควบรวม (เรียกว่าควบรวมไปก่อน) คงต้องมีปัญหาที่ต้องแก้ไขตามหลังกันหลายเรื่องทีเดียวหากไม่นำเรื่องการทับซ้อนมาพิจารณาและเดินหน้าต่อไป           การจัดการในอนาคตหลังการควบรวม ผู้เขียนมีความเห็นและข้อเสนอแนะดังต่อไปนี้           1. ต้องจัดทำประมวลกฎหมายท้องถิ่นเป็นทั้งกฎหมายจัดตั้งที่สอดคล้องกับภารกิจควบรวม หน้าที่ ภารกิจโครงสร้าง บุคคล และวิธีปฏิบัติราชการท้องถิ่น โดยเฉพาะควรจัดทำขึ้นมาโดยมีบทเฉพาะกาล และต้องไม่ขัดต่อกฎหมายอื่นและมีมาตรฐานไม่ต่ำกว่าพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ถือเป็นคู่มือในการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พูดง่ายๆ คือ กติกา (Rules of the game) ที่กำหนดวิธีปฏิบัติราชการท้องถิ่น           2. เมื่อกติกาเรียบร้อยแล้ว ในกรณีการจัดองค์กรในทางกายภาพก็รวบทรัพย์สินราชการทั้งสอง           สำหรับเรื่องบุคลากรจะจัดวางอย่างไร ในระยะแรกใช้วิธีจับวางก่อน แล้วไล่ลำดับอาวุโส ตามธรรมเนียมปฏิบัติของราชการและระบบคุณธรรม (Merit System) โดยไม่ให้ใช้ดุลพินิจของผู้บริหารท้องถิ่นเนื่องจากจะทำให้เกิดการเลือกปฏิบัติได้ และใช้อคติไม่เป็นธรรมและสร้างความเหลื่อมล้ำได้           เมื่อจับวางตำแหน่งตามความเป็นจริงจะพบว่ามีตำแหน่งซ้ำซ้อน ก็ต้องแก้ไขระเบียบหรือกำหนดโครงสร้างใหม่ ให้รองรับกับตำแหน่งที่เหลือที่ไม่สามารถเข้าไปในโครงสร้างเดิมได้ โดยให้มีสถานะและสิทธิไม่ต่ำกว่าที่มี           ขั้นตอนต่อมากรณีตำแหน่งที่เข้าในโครงสร้างไม่ได้ อาจทำการกำหนดตำแหน่งเพิ่มและทำการสอบคัดเลือกสู่ตำแหน่ง           3. สำหรับการควบรวมสภาท้องถิ่น ภายหลังควบรวมแล้วยังเป็นเทศบาลตำบลขนาดเล็กอยู่ จะทำให้จำนวนสมาชิกสภาเทศบาลลดลง กระแสต่อต้านจากกลุ่มการเมืองท้องถิ่นจะคัดค้าน           ดังนั้น วิธีการแก้ไขปัญหาคือ ควบรวม อปท. ใกล้เคียงให้ได้มากพอที่จะยกฐานะเป็นเทศบาลเมืองได้ในคราวเดียวกัน และได้จำนวนสมาชิกสภาเทศบาลไม่ลดลงไปจากเดิมมากนัก           นอกจากนั้น วิธีควบรวมแล้วได้ฐานะทางการคลังดีขึ้นและยกฐานะในคราวเดียวกัน จะได้ความรู้สึกถึงการพัฒนาก้าวหน้าไปในคราวเดียวกัน และเป็นการลดกระแสการคัดค้านจากกลุ่มการเมืองท้องถิ่น           4. สำหรับวิธีการควบรวมได้กำหนดเงื่อนไขให้เป็นไปโดยสมัครใจของประชาชน เป็นหลักสำคัญและเป็นหัวใจของเรื่องนี้           อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติจะเกิดปัญหาใหม่ซึ่งสร้างความแตกแยกของประชาชนออกเป็นสองกลุ่มโดยปริยาย           คือ กลุ่มที่เห็นด้วยกับการควบรวม และกลุ่มที่ไม่เห็นด้วยกับการควบคุม และกลายมาเป็นการต่อสู้และรวมกลุ่มการเมืองเพื่อวัตถุประสงค์นี้ และทำให้จุดเริ่มต้นของการควบรวมที่สร้างปัญหาแตกแยกไปกับการก้าวพัฒนาของการควบรวม ซึ่งจะอยู่ต่อไปจนถึงการเลือกตั้งสภาใหม่ และปัญหาความขัดแย้งในสภาต่อไป           ดังนั้น ในความคิดเห็นของผู้เขียนในกรณีนี้อาจต้องลืมเงื่อนไขในข้อที่ต้องถามความสมัครใจของประชาชนในพื้นที่ที่จะยุบรวมไปก่อน           ความเห็นเช่นนี้อาจจะขัดใจกับหลายๆ ท่าน และยังขัดต่อหลักเจตนารมณ์ของประชาชนอีกด้วย ไม่เพียงแต่ขัดหลักการและขัดใจใครหลายคน แม้กระทั่งตัวผู้เขียนเองก็รู้สึกขัดใจเป็นอย่างยิ่งเช่นเดียวกัน           แต่อย่างไรก็ดี ประชาชนท้องถิ่นอาจมีส่วนร่วมในการให้ความเห็นในระยะหรือขั้นตอนอื่นต่อไปได้เท่านั้น           สรุป           เห็นด้วยกับการควบรวม ลดจำนวน เพิ่มขนาดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในด้านประโยชน์ของการประหยัดงบประมาณและภาระค่าใช้จ่ายด้านเงินอุดหนุนของรัฐบาล และความมั่นคงแน่นอนในทิศทางการพัฒนาของประเทศ           แต่มีข้อสังเกตบางประการ เช่น ปัญหาความทับซ้อนระหว่างราชการภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ยังไม่นำมาพิจารณาแก้ไขอย่างชัดเจนเป็นรูปธรรมหรือยังไม่ได้แตะหรือไม่อยากแตะ ทั้งที่เป็นปัญหาหลักของการกระจายอำนาจ           ปัญหารูปแบบการควบรวมยังไม่สามารถตอบโจทย์ทั้งหมด โดยเฉพาะประเด็นปัญหาหลักของการ กระจายอำนาจ ปัญหาด้านการต้องออกกฎหมายจัดตั้งในรูปของประมวลกฎหมายท้องถิ่นและวิธีปฏิบัติราชการส่วนท้องถิ่นที่จำเป็นต่อการปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น           สำหรับปัญหาในพื้นที่เป็นปัญหาปลีกย่อย ไม่น่าส่งผลกระทบมากนัก เนื่องจากอำนาจในการบัญญัติกฎหมายในระบบการปกครองปัจจุบันสามารถกระทำได้เมื่อประกาศของ คสช. มีผลเทียบเท่ากับพระราชบัญญัติ           ข้อเสนอแนะหลักสำหรับบทความนี้คือ ให้แปรสภาพองค์การบริหารส่วนจังหวัด ผสมผสานกับกลุ่มจังหวัดของผู้ว่าราชการจังหวัด จัดตั้งเป็นสภาท้องถิ่นภูมิภาค (Regional Council)           ประการต่อมา ปรับปรุงให้มีประมวลกฎหมายท้องถิ่นและระเบียบวิธีปฏิบัติราชการส่วนท้องถิ่นให้สอดคล้อง และการยุบควบรวมองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ควรให้มีขนาดใหญ่พอที่จะเป็นเทศบาลเมือง           นั้นหมายถึงว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กที่สุด คือเทศบาลเมือง