เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 10 : กฎหมายบุคคลส่วนท้องถิ่นลากยาว

เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 10 : กฎหมายบุคคลส่วนท้องถิ่นลากยาว

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๖๑

ทีมวิชาการสมาคมพนักงาน           เทศบาลแห่งประเทศไทย           กฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นถูกดอง           นับแต่บทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในเรื่องการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นที่สำคัญ รวม 4 ประการ ดังนี้          (1) การเปลี่ยนสถานะของผู้ปฏิบัติงานใน อปท.จากพนักงานเป็นข้าราชการทั้งหมด          (2) การจัดตั้งองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมของข้าราชการส่วนท้องถิ่น เพื่อคุ้มครองให้การบริหารงานบุคคลดำเนินการด้วยคุณธรรม          (3) การปรับเปลี่ยนคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น จากเดิม 3 ฝ่ายประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนของ อปท.ผู้แทนข้าราช การส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิ เปลี่ยนเป็น 4 ฝ่าย ประกอบด้วยผู้แทนของหน่วย ราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนของ อปท. ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิ         (4) กฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการข้าราชการท้องถิ่นจะต้องปรับปรุงแก้ไขให้เสร็จสิ้นภายในไม่เกิน 1 ปีและกฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นจะต้องปรับปรุงแก้ไขให้เสร็จสิ้นภายใน 2 ปี นับตั้งแต่วันที่รัฐบาลแถลงนโยบาย           เป็นที่น่าแปลกใจว่า ท้องถิ่นหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) นั้น ในส่วนของฝ่ายประจำมีแกนนำผู้แทนสมาคมผู้แทนชมรมต่างๆ กันหลายองค์กร แต่ยังไม่เห็นการขับเคลื่อนติดตามการแก้ไขหรือยกร่าง พ.ร.บ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นอย่าง เป็นระบบ จนกระทั่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ถูกยกเลิก และปัจจุบันได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 แล้วก็ตามเพราะหลายองค์กรหลายกลุ่มดังกล่าวต่างแยกกันทำ ไม่มีการบูรณาการร่วมกันแต่อย่างใด ฉะนั้น พ.ร.บ.ดังกล่าวจึงไม่มีความคืบหน้าใดในทิศทางที่ก้าวหน้าเดินหน้า ไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างองค์กรกลาง การแก้ไขปัญหาระบบอุปถัมภ์ การแก้ไขปัญหาใช้อำนาจของ ผู้บริหารท้องถิ่นที่ขาดดุลยภาพการทุจริตในการบริหารงานบุคคล เส้นทางความก้าวหน้าในการทำงาน รวมสวัสดิการขวัญกำลังใจ เกียรติยศ ศักดิ์ศรี ความมั่นคงในตำแหน่งหน้าที่การงานที่ล้วนแล้วแต่มีปัญหาอุปสรรคมาโดยตลอด กาลเวลาล่วงเลยมานานนับ 10 ปี ตั้งแต่ปี 2551เป็นต้นมา จึงยังไม่มีการดำเนินการใดในกฎหมายบุคคลนี้ การจัดเวทีหารือ แลกเปลี่ยนร่วมมือกันดำเนินการหาข้อสรุปปัญหาแนวทางแก้ไขเพื่อออกกฎหมายที่ต้องทำอย่างเป็นระบบต่อเนื่อง แต่ปรากฏว่าที่ผ่านมา หาคนทำไม่ได้หรือ "ไม่ได้ทำ" กลับเป็นว่า "คนทำไม่ได้ใช้คนใช้ไม่ได้ทำ" เพราะคนที่ใช้จริงๆ คือบุคลากรท้องถิ่น แต่คนทำคือ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และกระทรวงมหาดไทย           องค์กรกลางบริหารงานบุคคลยุคใหม่(Central Personnel Organization or Agency )           มีผลการศึกษาสรุปได้ 3 ประการ คือ          (1) เน้นประเด็นของบุคลากรของภาครัฐที่ส่งผลต่อสังคมในภาพรวม คือ ควรมีการศึกษาพิจารณาว่า บุคคลของรัฐลักษณะไหน ประเภทไหน จะเป็นประโยชน์ต่อสังคมมากที่สุด เพื่อมีนโยบายคัดสรรคนและพัฒนาคนให้ตรงตามความต้องการของสังคม          (2) หาจุดดุลยภาพระหว่างความก้าวหน้าของบุคคลในองค์กร และการเพิ่มคุณค่าให้องค์กร โดยองค์กรกลางบริหารงานบุคคลที่ดี ไม่ได้มุ่งส่งเสริมเส้นทางอาชีพความก้าวหน้าของปัจเจกบุคคลเท่านั้นแต่ควรพิจารณาว่าความก้าวหน้าทางอาชีพของบุคลากร จะช่วยสร้างผลประโยชน์หรือความคุ้มค่าคุ้มทุนขององค์กรในภาพรวมหรือไม่ และอย่างไร           (3) สร้างค่านิยมที่ดีในการทำงาน(Shared values, Shared trust) โดยสร้างจิตศรัทธาร่วมของบุคลากรในองค์กร เพื่อให้           ทุกคนก้าวไปสู่เป้าหมายร่วมกันในกรณีนี้มีการดำเนินการที่ประเทศสิงคโปร์ ด้วยรัฐได้มีการโน้มน้าวข้าราชการให้ต่อต้านคอร์รัปชัน ให้มีจิต           ร่วมในการสร้างระบบราชการที่เข้มแข็ง ทันสมัย ปราศจากการคอร์รัปชัน เป็นต้น โดยมาตรการหล่อหลอมข้าราชการได้รับความสำเร็จพอสมควร เนื่องจากข้าราชการได้รับค่าตอบแทนทางการเงินดี และมีขวัญและกำลังใจในการทำงานดี           ยกตัวอย่างสิงคโปร์มีความโดดเด่นในการจัดการทรัพยากรบุคคลอย่างมีประสิทธิภาพความสำเร็จ เกิดจากการวางและดำเนินนโยบายที่ถูกช่องทางของรัฐบาลสิงคโปร์ที่อยู่บนพื้นฐานของการมีรัฐบาลที่ใสสะอาด (Clean government) การให้ความสำคัญต่อระบบความก้าวหน้าตามขีดความสามารถ (Meritocracy)การกระจายตัวนโยบาย (Policy diffusion)และความสำคัญของหลักแห่งการปฏิบัติ(Pragmatism) โดยทั้งหมดนี้ก็เพื่อให้ เป็นไปตามเป้าหมายของการพัฒนาแห่งชาติ(National development goals) กลยุทธ์หนึ่งที่เป็นหัวใจสำคัญของการปฏิรูปในภาครัฐ ก็คือการให้ความสำคัญต่อความก้าวหน้าตามขีดความสามารถขององค์การและทรัพยากรมนุษย์           ปรัชญา "การรวมอำนาจ" (Centralized System) เป็นจุดสำคัญของระบบบริหารงานบุคคลภาครัฐ           การรวมอำนาจเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม  และมาตรฐานในการปฏิบัติการต่อบุคคลทุกคนที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐถือเป็น "ปรัชญาสำคัญขององค์กรกลางการบริหารงานบุคคล"เป็นหัวใจของการบริหารจัดการคน ตามหลัก"Put the right man on the right job."แนวคิด "การจัดตั้งองค์กรกลางบริหารงานบุคคลเพื่อให้มีความเป็นกลางได้จริง จึงควรเป็นหน่วยงานอิสระที่ไม่ขึ้นกับ ฝ่ายบริหาร หรืออยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของฝ่ายบริหารโดยตรง"           องค์กรกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นซับซ้อนหลายชั้น           การปฏิรูปการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นไทยเริ่มจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 288 และ การตรา พรบ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ที่มีผลบังคับตั้งแต่วันที่30 พฤศจิกายน 2542 เป็นต้นไป ทำให้เกิด"องค์กรการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นไทย"ที่มีความซับซ้อนมากมายหลากหลายหน่วยในกำกับของ "กระทรวงมหาดไทย" และ "กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น" แยกองค์กรเป็น3 ชั้น คือ          (1) คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารบุคคลส่วนท้องถิ่น หรือ ก.ถ. มีหน้าที่ออกมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคล ฯ          (2)คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น หรือ ก.กลาง (รวม 3 ก. คือ คณะกรรมการกลางข้าราชการส่วนจังหวัด หรือ ก.จ.,คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล หรือ ก.ท.และ คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบลหรือ ก.อบต.) มีหน้าที่ออกมาตรฐานทั่วไปการบริหารงานบุคคลฯ และ          (3) คณะกรรมการข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด หรือก.จังหวัด (รวม 3 ก.เหมือน ก.กลาง) มีหน้าที่ออกหลักเกณฑ์ เงื่อนไขการบริหารงานบุคคลฯของแต่ละจังหวัด และขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ละประเภท ขอยกตัวอย่างจังหวัดนครราชสีมา ได้แก่              (3.1) ประกาศคณะกรรมการพนักงานส่วนตำบลจังหวัด(ก.อบต.จังหวัด) เรื่องหลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนตำบล ลงวันที่ 24 ตุลาคม 2545              (3.2) ประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัด  (ก.ท.จ.) เรื่องหลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาลลงวันที่ 11 พฤศจิกายน 2545 และ             (3.3) ประกาศคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.จ.) เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ลงวันที่ 21 พฤศจิกายน2545 (ประกาศใช้บังคับช่วงตั้งแต่วันที่  24 ตุลาคม 2545 ถึงวันที่ 21 พฤศจิกายน 2545 เป็นต้นไป) ซึ่งเป็นต้นตอของปัญหา "มาตร ฐานการบริหารงานบุคคล" ที่ประสบมาถึงปัจจุบัน           สรุปว่า กฎหมายบุคคลที่ใช้ปฏิบัติจริง คือ"ประกาศหลักเกณฑ์ฯ ของ ก.จังหวัด" นำมาจาก "ประกาศมาตรฐานทั่วไปของ ก. กลาง"ตาม "ประกาศมาตรฐานกลางของ ก.ถ." ทำให้สับสนซับซ้อนในการตรากฎหมายและการปฏิบัติงาน เพราะ ใน พ.ร.บ. ไม่ได้ตราบทบัญญัติทีเดียวให้ใช้บังคับทั่วประเทศ อาจเกิดกรณีจังหวัดออกประกาศไม่เหมือนกับมาตรฐานทั่วไปและมาตรฐานกลางได้  อีกทั้งไม่ปรากฏว่าประกาศของ ก.จังหวัดในฐานะที่เป็น "กฎ"หรือ "กฎหมาย" ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแต่อย่างใด ทำให้แต่ละจังหวัดหาหลักฐานหรือประกาศมาตรฐานอ้างอิงที่ยากยิ่งเพราะ ประกาศ ก.จังหวัด มีการแก้ไขบ่อยครั้งจนตามไม่ทัน จึงมักปรากฏเสมอว่า หากต้องการหลักฐานอ้างอิงเพื่อการดำเนินทางด้านกฎหมาย เช่น การอ้างสิทธิ หรือ การฟ้องคดีรวมถึงกรณีอื่นใดก็ต้องตรวจสอบความถูกต้องจาก "บุคลากรที่รับผิดชอบงานบุคคลท้องถิ่นของจังหวัดเท่านั้น"           กฎหมายบริหารงานบุคคลท้องถิ่น 2542 ขัดรัฐธรรมนูญ 2550           เชื่อหรือไม่ว่าช่วงก่อนการยึดอำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) มีกระแสจากเพื่อนข้าราชการส่วนท้องถิ่นยื่นหนังสือต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน (15 มกราคม2556) เพื่อให้เสนอศาลรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยว่าตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2551 เป็นต้นไป พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ขัดรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 หรือไม่ และเพื่อเสนอขอแก้ไข พ.ร.บ.บุคคลฯ เป็นรายมาตราที่ขัดหรือแย้ง โดยไม่จำเป็นต้องระบุว่ากฎหมายข้างต้นขัดต่อรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ เพราะจะเป็นอานิสงส์สำหรับผู้ที่ถูกลงโทษทางวินัยมาตั้งแต่วันที่ดังกล่าวเนื่องจาก มติของทุก ก.จังหวัดที่มีมติลงโทษทางวินัยไปนั้นจะเป็นโมฆะ และอาจโมฆะในทุกเรื่องไม่เฉพาะเรื่องวินัยอย่างเดียว เช่นรวมไปถึงการเลื่อนขั้นเงินเดือน การเลื่อนระดับ การโอน (ย้าย) และทุกเรื่องที่ต้องอาศัยมติของ ก.จังหวัด ด้วย กล่าวคือ ณ วันที่ดังกล่าวเป็นต้นไปต้องมี "องค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรม" (กพค.) แต่ปรากฏว่า ผู้รับผิดชอบคือ กระทรวงมหาดไทย (มท.) และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น(สถ.) ยังไม่ดำเนินการใดๆ จนล่วงเลยเวลา ซึ่งจะเกิดความเสียหายต่อ "ระบบคุณธรรม" (merit system) ต่ออปท. และบรรดาข้าราชการส่วนท้องถิ่น เข้าข่ายการละเลยหน้าที่เพราะ รมว.มท.เป็นผู้รักษาการตาม มาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งพ.ร.บ.เดิมออกตามรัฐธรรมนูญ ปี 2540 ต้องมีการแก้ไขปริวรรตใหม่ให้เป็นไปตาม รัฐธรรมนูญปี 2550 ดังนั้น จึงเห็นว่า พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ด้วยเหตุที่ยังไม่มี "กพค." ตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 288 เนื่องจากราชการส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วย "งานบริการสาธารณะ" (public service) ซึ่งรัฐธรรมนูญได้รับรองและคุ้มครองสิทธิของข้าราชการส่วนท้องถิ่นไว้แล้ว สุดท้ายกระแสข่าวนี้ก็จางหายไป เพราะมิได้รับการตอบรับจากผู้ตรวจการแผ่นดิน หรือแม้แต่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และ กระทรวงมหาดไทยแต่อย่างใด           ดังได้กล่าวนำในตอนก่อนแล้วว่า ผู้เขียนจะพยายามกล่าวถึงสาระ ที่อาจเป็นสิ่งเล็กน้อยไม่มีผู้ใดกล่าวถึงกันนัก ด้วยข้อเท็จจริง "ตายด้าน" (ความจริงที่พูดไม่ออกบอกไม่ได้) ที่ปรากฏทั้งเอกสาร หรือข่าวกระแสวิพากษ์วิจารณ์ที่มักพูดแล้ว ผ่านไป ไม่ใส่ใจเก็บมาวิเคราะห์กัน ถือเป็นความบกพร่องอย่างยิ่งของ"การรับฟังความคิดเห็น" ในที่นี้คือ ตามมาตรา77 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 จากผู้เกี่ยวข้องโดยเฉพาะผู้ที่มีส่วนได้เสีย หรือ มีผลกระทบจากกฎหมายบริหารงานบุคคลโดยตรง คือ"บุคลากรฝ่ายประจำ" หรือ "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" นั่นเอง แม้จะเป็นบทความที่วิพากษ์เขียนยากสักเพียงใดก็ตาม ผู้เขียนจะสรุปสาระให้ได้ภายในอีกสัก 2-3 ตอนต่อไป