บทความพิเศษ: สรุปเรื่องสำคัญร่าง พรบ. บริหารงานบุคคล ส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 1 : บทนำ

บทความพิเศษ: สรุปเรื่องสำคัญร่าง พรบ. บริหารงานบุคคล ส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 1 : บทนำ

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๖๑

ทีมวิชาการสมาคม           พนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ผู้เขียนได้นำเสนอแง่คิดการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นไว้ 30 ตอน ใช้เวลายาวนานร่วม 8 เดือน แม้ประเด็นอาจไม่ครบถ้วนครอบคลุม แต่อย่างน้อยที่สุดก็เป็นการจุดประเด็นในหลายเรื่อง มีข่าวน่าสนใจมากเรื่อง           หนึ่งว่า คราวประชุม ครม. เมื่อวันที่ 10 กรกฎาคม 2561 นายกรัฐมนตรีมีข้อสั่งการให้ข้าราชการเร่งรัด เรื่องสำคัญให้เสร็จใน 8 เดือนก่อนเลือกตั้ง 10 เรื่อง หนึ่งในนั้นก็คือ "เรื่องการบริหารระบบราชการให้ ก.พ.ร. และ ก.พ.ดูเรื่องการปรับย้าย แนวทางการรับราชการของข้าราชการหน่วยงานต่างๆ การบรรจุราชการเข้าใหม่ รวมถึงพนักงาน และลูกจ้างต้องมีความชัดเจน นอกจากนี้ นายกฯ เน้นย้ำว่า สำหรับพนักงานราชการ หรือข้าราชการที่เข้ามาใหม่ต้องมีรายได้ที่เพียงพอในการเลี้ยงชีพ และจะต้องมุ่งเน้นการลดจำนวนข้าราชการลงตั้งแต่วันนี้เป็นต้นไป" นับว่าเป็นข่าวดีที่น่าสนใจเพราะเป็นเรื่องการบริหารงานบุคคลที่มีผลโดยตรงต่อข้าราชการพลเรือนทุกคน รวมข้าราชการส่วนท้องอถิ่นด้วย           การยึดอำนาจการบริหารงานบุคคลคำสั่ง หน.คสช.           พลันคำสั่งที่ 8/2560 ลงวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2560 เรื่อง การขับเคลื่อนการปฏิรูปการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ตาม มาตรา44 ได้ปรากฏ คนท้องถิ่นหลายคนเริ่มมีความหวังในการแก้ไขปัญหาการบริหารงานบุคคลส่วยท้องถิ่น กรณีเด็กเส้น การสอบ-เลื่อนตำแหน่ง และการโอนย้ายข้าราชการ แต่ช่วงเวลาร่วม 2 ปีที่ผ่านมายังไม่สามารถแก้ไขปัญหาตามที่ คสช. คาดหวังได้หมด มีผู้กล่าวถึง "ต้นไม้ผลที่เป็นพิษ และอำนาจบริหารงานบุคคลของนายกมาก" แต่ก็ยังคงคลำทางแก้ปัญหาปลายทางกันอยู่ ปัญหาโครงสร้างของ อปท. รวมไปถึงปัญหาต่างๆ ในเชิงเทคนิคทั้งในการปกครองท้องถิ่น (Local Government Unit) และ การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (Local Person nel Administration) คงเข้าใจสับสนในระหว่างส่วนราชการที่รับผิดชอบ และในระหว่างผู้มีส่วนได้เสียทั้งหมดที่เกี่ยวข้อง ความแตกต่างในแง่การบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือนและท้องถิ่นยังคงมีอยู่ แม้โดยพื้นฐานในบริบทของสังคมไทยนั้น ข้าราชการทุกคนไม่ว่าข้าราชการส่วนกลาง หรือ ข้าราชการส่วนท้องถิ่น ต่างมีความปรารถนาและมุ่งหวังใน "เส้นทางความก้าวหน้าในสายอาชีพ" (Career Path) ที่ไม่แตกต่างกันเลย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องความเติบโตก้าวหน้า การโอน การย้าย เงินเดือน ค่าตอบแทนฯ เป็นต้น           ชื่อเรียกกฎหมายบุคคลท้องถิ่นที่สับสน           แบบสอบถามความคิดเห็น ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ....โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ในช่วงปลายปี 2560 แต่ในขณะเดียวกันก็มี ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ.....สำนักงาน กถ. ออกมาเผยแพรช่วงเดือน มีนาคม 2561 คงเป็นที่สับสนของข้าราชการส่วนท้องถิ่นและผู้เกี่ยวข้องที่ติดตามเฝ้าฟังเรื่องนี้มานาน ไม่น้อย เพราะมีชื่อเรียก "ร่าง พ.ร.บ.ที่แตกต่าง กัน"           ว่ากันว่า "แค่ชื่อก้อเปลี่ยนยาก" ฉะนั้นคำว่า "ข้าราชการท้องถิ่น" หรือ "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" ตามความในรัฐธรรมนูญ และร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น จึงมาแทนที่คำว่า"พนักงานส่วนตำบล" หรือ "พนักงานเทศบาล"หรือ "พนักงานเมืองพัทยา" แม้ในขณะที่มีคำว่า "ข้าราชการกรุงเทพมหานคร" (กทม.) และ"ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด" (อบจ.)เดิมเป็น "ข้าราชการส่วนจังหวัด" อยู่แล้วก็ตามเพราะคำว่า "พนักงาน" มันชวนให้หลายคนแม้แต่ในหมู่ข้าราชการพลเรือนจำนวนมากเข้าใจว่าข้าราชการท้องถิ่น (พนักงานส่วนตำบล/พนักงานเทศบาล) ไม่ได้เป็นข้าราชการ การได้รับการคุ้มครองจากรัฐ ตามบัตรประจำตัวด้านหลัง ใช้คำว่า "บัตรประจำตัวเจ้าหน้าที่ของรัฐ" คงไม่เพียงพอ เพราะคำว่า "พนักงานอัยการ" เขาก็เป็นข้าราชการเช่นกัน บางท่านก็ว่า "พนักงานส่วนตำบล" ไม่มีสิทธิขอเหรียญจักรพรรดิมาลา (เหรียญดื้อ) เพราะ การตราระเบียบกฎหมายเพื่อการอนุวัตรแปรเปลี่ยนของหน่วยราชการที่รับผิดชอบ ที่ต้องแก้ไขบทนิยามใหม่ไม่ทัน จึงสับสนในการแก้ไขชื่อให้เป็นปัจจุบัน (ตกหล่นไป)           ดูระบบมันวุ่นวายขนาดนี้แล้วจึงวิตกใน"ความเป็นมาตรฐานและความเข้มแข็งของท้องถิ่น" ที่ต้องมาด้วยกันอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้การ "ขาดความเชื่อมั่นต่อกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น" ของบุคลากรท้องถิ่นก็เป็นอีกประเด็น อย่างไรก็ตามเป็นที่น่าชื่นชมว่าอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นคนปัจจุบันได้พยายามแก้ไขภาพพจน์ตรงนี้ แม้ว่าจะเกิดอุปสรรคบ้างเพราะบุคลากรของท้องถิ่นและ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มันมีขนาดที่ใหญ่มากเกินที่ในทุกๆ เรื่องคงไม่สามารถแก้ไขให้จบสิ้นไปได้ด้วยองค์กรหรือผู้รับผิดชอบกำกับดูแลที่เล็กกว่าได้ เหล่านี้สะท้อนออกมาในรูปของการที่ อปท. มีกลุ่มชมรม สหพันธ์ สมาพันธ์ สมาคม มูลนิธิ ที่มีมากมายหลากหลายองค์กร           สมมติฐานการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นไทย           มีการตั้งข้อสังเกตเรื่องการปกครองท้องถิ่นไว้ 2 ประการว่า           (1) เหตุใดเราต้องลอกแบบอย่าง การปกครองท้องถิ่นมาจากต่างประเทศ เช่น อังกฤษ อเมริกา ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น ฯ เราไม่ลอกได้หรือไม่           (2) เหตุใดข้าราชการ ส่วนท้องถิ่นจึงถูกดำเนินการและถูกลงโทษทางวินัยทางอาญา กันมากมาย เราจะแก้ไขกันได้อย่างไร ในสองเรื่องนี้ถือเป็นโจทย์สำคัญที่ผู้เกี่ยวข้องต้องมาออกแบบ "การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น" ให้ถูกต้องตรงจุดเพื่อให้การจัดการบริการสาธารณะ (Public service) ในหน้าที่ของท้องถิ่นเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นที่พึงพอใจของประชาชน ที่จะส่งผลต่อการพัฒนาประเทศชาติในภาพรวมต่อไป ว่ากันว่าปัจจัยตัวหนึ่งที่สำคัญที่มีผลโดยตรง           ต่อข้อสังเกตใน 2 ประการข้างต้นก็คือ "ระบบอุปถัมภ์" (Patronage System) อันเป็นวิถีของคนไทยมานมนาน และ "การทุจริตเชิงนโยบาย" (Policy Corruption) อันเป็นปัญหาหลักในสภาพปัญหาทั่วไปของท้องถิ่นไทยที่เป็นเรื่องเดิมของเก่าเล่าใหม่ไม่รู้จบ           กฎหมายการบริหารงานบุคคลที่น่าสับสนล่าช้า           การยกร่าง พ.ร.บ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ที่มีชื่อเรียกกฎหมายบุคคลฉบับนี้แตกต่างกันไปหลายชื่อ เริ่มจากฉบับที่ร่างโดยสภาการปฏิรูปประเทศ (สปช. และ สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ฉบับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ฉบับสำนักงานคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น(ก.ถ.) หรือ ฉบับกระทรวงมหาดไทย ฉบับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และ ฉบับสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) โดยคณะอนุกรรมาธิการฯ สนช. ที่ต้องอยู่ภายใต้การดำเนินการปฏิบัติตามมาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญ ที่มีขั้นตอนยาวนานไม่คืบหน้า           เป็นข้อวิตกจริตว่าเมื่อประมาณปี 2551 มีข่าวการยื่นหนังสือต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน เพื่อให้เสนอศาลรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยว่า พรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ขัดรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม2551 เพราะการตรากฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นที่ไม่ประสบผลตามระยะเวลาที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ (Timeline) เพราะกฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นนั้นสำคัญต่อบุคลากรท้องถิ่นผู้ขับเคลื่อนนโยบายของนักการเมืองท้องถิ่นไปสู่การปฏิบัติทั้งหมดไม่คืบหน้าตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่อนุวัตใหม่ ทำสำคัญเรื่องหนึ่งก็คือ "การดำเนินการทางวินัยแก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" รวมไปถึงการเลื่อนขั้นเงินเดือน การเลื่อนระดับ การโอน(ย้าย) และทุกเรื่องในกระบวนการบริหารงานบุคคลทุกอย่าง ก็จะโมฆะหากเป็นจริงก็คงจะวุ่นวายกันน่าดู มาครั้งนี้ก็เช่นกัน รัฐธรรมนูญพ.ศ. 2560 ได้มีผลบังคับใช้แล้วตั้งแต่ 2 ปีที่ผ่านมา แต่กฎหมายการบริหารงานบุคคลยังไม่มี ก็คงเป็นปรากฏการณ์ที่คล้ายกับที่เกิดขึ้นเมื่อ 10 ปีที่แล้ว (พ.ศ.2551)           มีประเด็นที่นักวิชาการเกรงกันไว้ว่า ในกระบวนการบริหารงานบุคคลนั้น มีภารกิจที่สำคัญคือ           (1) การสรรหา           (2) การพัฒนา           (3)การรักษาไว้ และ           (4) การใช้ประโยชน์ซึ่ง"ทรัพยากรมนุษย์" หรือ "ทรัพยากรบุคคล"(Human Resource or Personnel)            อันเป็นหลัก "การบริหารบุคคลท้องถิ่น" โดยทั่วไป ที่ร่าง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ต้องมีหลักประกันให้แก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่สัมพันธ์สอดคล้องกับหลักการดังกล่าวข้างต้น เช่น การเน้น "การสรรหา" ให้มากที่สุดต้องไม่ละทิ้งความสำคัญใน "การพัฒนา" และ"การรักษาไว้" ซึ่งต่างก็มีความสำคัญเช่นกันเพราะมันมีผลต่อ "การพัฒนาองค์กรและการปกครองท้องถิ่น" ในภาพรวม เพื่อการตอบโจทย์ปัญหาประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพเป็นต้น           อีกเรื่องที่สำคัญมากก็คือ เพราะ การนำระบบคณะกรรมการแบบ "Commission"(องค์กรที่ค่อนข้างอิสระหรืออิสระ) จึงควรนำมาใช้ใน "องค์กรกลางการบริหารงานบุคคล"(Central Personnel Agency) ที่มีข้อสังเกตว่า การนำระบบการเมืองที่มีการเลือกตั้งคณะกรรมการจะนำมาใช้ในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นได้เพียงใดนั้น น่าคิดมาก      เช่น การกำหนดคุณสมบัติทั้งตัวผู้แทนคณะกรรมการฯ และผู้มีสิทธิเลือกคณะกรรมการฯ เอาไว้เฉพาะปลัด อปท. ที่ข้าราชการท้องถิ่นส่วนใหญ่ อาจไม่มีสิทธิเลือกผู้แทนก็เป็นได้ นี่คงมิใช่การโจมตี หรือกล่าวร้าย ใครจะสมัครเป็นผู้แทน แต่เป็นข้อวิตกในกรอบจำกัดที่ว่า เป็นการกำหนดนโยบายให้ตรงความต้องการของผู้มีสิทธิเลือกเท่านั้น เพราะ ปลัดอปท. ไม่น่าจะใช่ตัวแทนของข้าราชการส่วนท้องถิ่นทั้งหมด ในเป้าหมายเชิงนโยบายในฐานะ "ผู้จะถูกเลือก" จึงถูกจำกัดไว้ในกรอบแคบๆ เฉพาะกลุ่ม โดยไม่จำเป็นต้องคำนึงถึงการบริหารงานบุคคลในภาพรวมของท้องถิ่น           ปัญหาความเท่าเทียมของข้าราชการส่วนท้องถิ่น           มาตั้งต้นกันที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 251 บัญญัติการบริหารงานบุคคลมีเรื่องคุณธรรม และการย้ายสับเปลี่ยนกันในระหว่างอปท.ได้ ควรติดตาม เพราะแม้แต่ใน พ.ร.บ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542  ก็ไม่ได้กำหนด รวมทั้งเรื่องวินัย และเรื่องการพิทักษ์คุณธรรม และนอกจากนี้ ร่าง พ.ร.บ.บริหารงานบุคคลท้องถิ่นฉบับใหม่ ยังค้างเติ่งไม่คืบไปไหน ที่สำคัญ พ.ร.บ.จัดตั้ง อปท. รวม5 ฉบับเดิมก็ยังไม่ได้ปรับแก้ให้สอดคล้องรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด เรื่องของเรื่อง "กฎหมายบุคคลท้องถิ่นก็ยังคงค้างอยู่ต่อไป"           ในความหมายของ "ระบบคุณธรรม"(Merit System) นั้นหากใช้คำว่าระบบคุณธรรมจักต้องนำ "หลักความเสมอภาค" (Equality of Opportunity) มาใช้ หมายถึง ข้าราชการประเภทอื่นทำได้ ท้องถิ่นก็ควร (ต้อง) ได้ด้วยหากเราหลงทางมาแล้วก็ยังไม่ไกลเกินจะเยียวยา หลักคุณธรรมหลักความเสมอภาคควรให้สอดคล้องกับมาตรฐานทั่วไป ไม่ควรสร้างเงื่อนไขเกินความจำเป็นหรือสร้างเงื่อนไขขึ้นมาใหม่ที่ "แตกต่างและแปลกแยก" กับข้าราชการพลเรือนมาก จนแทบจากไม่สามารถ "เลื่อนไหลเทียบโอนเปรียบเทียบฯ" กันได้ แม้หลักเสมอภาคไม่แปลว่าทุกอย่างต้องเท่าเทียมกันทุกเรื่อง ซึ่งเป็นไปไม่ได้ หลักนี้ใกล้ชิดอย่างยิ่งกับ"หลักการไม่เลือกปฏิบัติ" (Discrimination)  ซึ่งมีความหมายว่า ต้องปฏิบัติต่อคนที่เหมือนกันให้เหมือนกันและปฏิบัติต่อคนต่างกันให้ต่างกันแม้บางกรณีคนภายนอกมองว่าไม่ยุติธรรมแต่คู่กรณีเองอาจมองว่ายุติธรรม นั่นก็คือยุติธรรมสำหรับเขาแล้ว นอกจากนี้ คำว่ายุติธรรม ควรยุติลงด้วย "ความเป็นธรรม" (Legitimacy) คือwin-win กันในคู่กรณีทั้งสองฝ่ายหรือหลายฝ่ายโดยไม่กระทบกระเทือนความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดี เพราะมนุษย์บนโลกนี้ทุกคนต่างแสวงหาความยุติธรรมกันทั้งนั้น นี่คือสัจธรรม(Ultimate truth) แน่นอนว่า "ในกรณีของท้องถิ่นนั้น ดูจะเป็นเรื่องยากมากๆ เพราะคู่กรณี หรือผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders) ของท้องถิ่นนั้นมันพัวพันกันหลายหมู่หลายพวกโอกาส win-win กันทั้งหมดจึงเป็น ไปไม่ได้           ปัญหาความรู้สึกว่าข้าราชการส่วนท้องถิ่นว่าเป็น "ข้าราชการชั้นสอง" มีความไม่เท่าเทียมกับข้าราชการพลเรือนอื่น ที่ยังคงฝังใจข้าราชการส่วนท้องถิ่นมานานตลอดระยะเวลาของ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นพ.ศ. 2542 ร่วม 19 ปีแล้ว เพียงแค่ชื่อกฎหมายบุคคลและบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญก็ชวนให้แปลความว่าอาจมีช่องว่าง หากบทบัญญัติในกฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นไม่ชัดเจนครอบคลุม เช่น สิทธิสถานะความเท่าเทียมของ "ความเป็นข้าราชการฝ่ายพลเรือน" (Civil Servant) เพราะบทบัญญัติต่าง ๆที่เคยอาศัยล้อจากระบบ ก.พ. ของข้าราชการพลเรือนทำให้เกิดความแตกต่าง ซึ่งปรากฏการณ์เหล่านี้สะท้อนออกว่า ในการกระจายอำนาจเรื่องการบริหารงานบุคคลนั้น การรวมพลังคนท้องถิ่นเป็นอีกช่องทางการสื่อสารและการประชาสัมพันธ์หนึ่งที่จะช่วยกัน "ตรากฎหมายบุคคลท้องถิ่น" ให้ "บุคลากรท้องถิ่นทุกระดับต้องเท่าเทียมข้าราชการอื่น ลูกจ้างพนักงานท้องถิ่นต้องมีสวัสดิการ เพื่อคุณภาพชีวิตที่มั่นคง"