บทความพิเศษ: จับกระแสท้องถิ่นสุดท้าย 2560 ตอนที่ 6 การทำงานคู่ขนานในบริบทของภูมิภาค

บทความพิเศษ: จับกระแสท้องถิ่นสุดท้าย 2560 ตอนที่ 6 การทำงานคู่ขนานในบริบทของภูมิภาค

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒๑ กันยายน ๒๕๖๐

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ในท่ามกลางกระแส การปฏิรูปประเทศ ณ ห้วงเวลานี้มีความสับสนร้อนรนใคร่รู้ ใครถามจากผู้ที่เกี่ยวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)มากมาย มีการถามไถ่สอบถามกันมาทั้งในที่ประชุมสัมมนา ทางโซเชียลเน็ตเวิร์ก หรือแม้กระทั่งการพูดคุยกันเป็นการส่วนตัว ก็อย่างที่บอกคำถามปัญหาหลักวนเวียนอยู่เพียงแค่ไม่กี่คำถาม และหากจะแตกหน่อแตกคำถามหลักออกไปอีก ก็จะมีคำถามต่อไปอีกหลายคำถาม ในคำถามย่อยๆ เหล่านี้ล้วนผูกโยงมาจากปัญหาหลักที่ยังไม่รู้ชะตา อาทิ การรักษาการของผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่น ที่จะสิ้นสุดเมื่อใด การคัดเลือกสอบ คัดเลือกสายบริหารท้องถิ่น และอำนวยการท้องถิ่น จะดำเนินการได้เมื่อใด ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้าง (พัสดุ) จะเสร็จเรียบร้อยเมื่อใดทั้งนี้รวมถึงระเบียบกระทรวงมหาดไทยหรือระเบียบกระทรวงอื่นที่เกี่ยวข้องด้วยว่าจะเสร็จเรียบร้อย และมีผลให้ท้องถิ่น ถือปฏิบัติได้เมื่อใด เป็นต้น           อำนาจและหน้าที่           มิติใหม่เรื่อง " อำนาจหน้าที่" ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ซึ่งท่านอาจารย์มีชัย ฤชุพันธุ์ ในการปาฐกถา เรื่องการสร้างนักกฎหมายณ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ท่าพระจันทร์) เมื่อวันที่ 26 สิงหาคม 2560 คาดหวังว่าการแก้ไขหลักการจากเดิม "หน้าที่และอำนาจ"เป็น "อำนาจและหน้าที่" หมายความว่า ต้องมีอำนาจก่อนแล้วจึงทำหน้าที่ได้หน้าที่มาก่อน เตือนว่า คุณต้องทำหน้าที่จึงจะมีอำนาจ แต่เดิมหน่วยงานทุกหน่วย ก็จะคิดว่า กฎหมายนั้นเป็นของตัว กฎหมายคือพระไตรปิฎกที่แก้ไม่ได้เมื่อเจ้าหน้าที่ไม่มีปัญหาอุปสรรค เขาก็จะไม่แก้ไขกฎหมาย เพราะกฎหมายต้องเปลี่ยนแปลงไปตามสภาวะของสังคม กฎหมายที่ออกมา เป็นการให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ ทำเพื่อมาบังคับราษฎร แต่เจ้าหน้าที่ก็นึกว่า อำนาจที่กำหนดไว้นั้น เป็นอำนาจติดตัวของตัว กฎหมายให้อำนาจเพราะกฎหมายให้เจ้าหน้าที่ไปทำหน้าที่เช่น ให้ตำรวจรักษาความสงบ ตำรวจก็จะให้มีอำนาจจับ แต่ตำรวจจะมีอำนาจจับก็ต่อเมื่อปฏิบัติหน้าที่           นอกจากนี้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา77 แนวคิดในเรื่องกฎหมายพยายามที่จะให้มันเปลี่ยนไป ให้ตระหนักของการมีกฎหมายมากกว่าที่จะกระตือรือร้น มีกฎหมายเพื่อไม่ให้ออกกฎหมายโดยไม่จำเป็น มาตรา 25 มาตรา 26 บัญญัติให้มีการออกกฎหมาย อย่าไปกระทบกระเทือนสิ่งใด แต่ปรากฏว่าในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ลองวิจัยดู ก็จะพบว่าเรามีกฎหมายที่กระทบกระเทือนสิ่งต่างๆมาก           หากพิจารณาปรับใช้ ในมิติของท้องถิ่นก็หมายความว่า "ต้องมีการจัดสรรอำนาจของท้องถิ่นให้ชัดเจนแน่นอนเสียก่อน" และแล้ว "อำนาจ" ของท้องถิ่น ก็จะตามมาทันที เช่น ให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการจัดบริการสาธารณะที่เป็นเรื่องปากเรื่องท้องเรื่องชีวิตความเป็นอยู่ของคนในพื้นที่ต่างๆ ไม่ว่าเรื่องของการส่งเสริมอาชีพ การสงเคราะห์คนยากไร้ ผู้ด้อยโอกาส คนไร้ที่พึ่ง หรือผู้ที่อยู่ในสภาวะยากลำบากและไม่อาจพึ่งพาบุคคลอื่นได้ เป็นต้น           ปัญหาการทำงานแบบ "คู่ขนาน"ของท้องถิ่น (ต่อ)           ดังได้เกริ่นแล้วว่า "ผู้มีส่วนได้เสียของ อปท." นั้นมีหลายฝ่าย หากพิจารณาจากการทำงาน แบบ "คู่ขนาน" (parallel)แล้วจะมีลักษณะการทำงานเชิง "ปฏิปักษ์ขัดแย้ง" กันในระหว่าง "คู่กรณีในแต่ละคู่" ลองมาดูมุมมองของคู่กรณีอีกฝ่าย คือ "ฝ่ายบริหารราชการส่วนภูมิภาค" ซึ่งในที่นี้ผู้เขียนขอรวมถึงบริหารราชการส่วนกลางฝ่ายปกครอง กำนันผู้ใหญ่บ้าน ฯ ด้วย           (1) รัฐพยายามมุ่ง "สร้างความเข้มแข็งของภูมิภาค" โดยการอ้างสร้างความเข้มแข็งของประชาชน ทั้งนี้ดูจากการคิดเรื่องแผนภาคและแผนพัฒนาจังหวัดแบบ One Plan รวมตลอดถึงโครงการหมู่บ้านละ 2 แสน ตำบลละ 5 ล้าน ที่เป็นการส่งเงินถึงมือประชาชนโดยตรงโดยผ่านกลไกส่วนภูมิภาควัตถุประสงค์ก็คือให้ประชาชนได้รับโดยตรง เพื่อลดการพึ่งพิงนักการเมืองท้องถิ่น เป็นการสร้างความเข้มแข็งของส่วนภูมิภาคและประชาชนโดยตรง แต่ในขณะเดียวกันถือว่า "เป็นการลดบทบาทของ อปท."ท่านผู้ให้ทรรศนะว่าแม้เจตนารมณ์เรื่องOne Plan จะดี คือมุ่งสร้างประสิทธิภาพในการใช้งบประมาณและการแผนให้เป็นเอกภาพ สัมพันธ์กับขนาดและบริบทของพื้นที่ แต่ในขณะเดียวกันยังมี"เครื่องมืออื่น" อีกหลายอย่างที่ยังไม่ได้ศึกษาพัฒนาวิธีการและนำมาใช้ ท่านผู้รู้เสนอแนะ เช่น               (1.1) ความร่วมมือระหว่างท้องถิ่นในการจัดทำบริการสาธารณะ อาทิ ความร่วมมือปกติ และสหการ               (1.2) หลักการวางแผนพัฒนาร่วมกันในพื้นที่ที่คาบเกี่ยว (regional plan)               (1.3) การจัดทำผังเมืองให้มีการกำหนดขอบเขตการเจริญเติบโตของเนื้อเมือง (urban Boundary Growth).               (1.4)การกำหนดโครงสร้างการปกครองให้สอดคล้องกับกายภาพของการตั้งถิ่นฐาน(ปัญหา 1 ตำบลหลาย อปท.)               (1.5 ) การทำสัญญาแผนระหว่างรัฐส่วนกลางส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นซึ่งมีใช้ในหลายประเทศในกลุ่ม OECD           (2) ท่านผู้รู้คนเดิมให้ทรรศนะต่อว่า ปัจจุบันงบประมาณส่วนกลาง คือกระทรวง และกรม หรือ "การยึดหน่วยงานเป็นหลัก" (Functions) ยังคงมากกว่างบประมาณ "การยึดพื้นที่เป็นหลัก"(Area) กล่าวคือ ยังไม่ได้กระจายอำนาจจากกรมลงมาสู่ท้องถิ่นนั่นเอง หรืออีกนัยหนึ่ง ก็คือเหตุผลที่รัฐบาลไม่สามารถจัดสรรงบประมาณให้ อปท.ได้ตามที่กฎหมายกำหนด (หวงเงินไว้สำหรับการบริหารราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค) ที่ผ่านมาจะมีแผนและขั้นตอน การกระจายอำนาจฉบับที่ 2 และอยู่ระหว่างการจัดทำแผนฉบับที่ 3 ก็ตาม รัฐไทยก็ยังยึดติดการบริหารราชการแผ่นดินโดยยึด "Function" เป็นหลักแบบแตกกระจายที่ยังขาดความเข้าใจในเรื่องการบริหารโดยใช้เมืองเป็นฐาน เพราะจังหวัดไม่มีเนื้อเมือง (ไม่มีพื้นที่) แต อปท.ต่างหากที่มีเนื้อเมือง ฉะนั้นการ บริหารและงบประมาณจึงควรคำนึงถึงเนื้อเมืองเป็นหลักซึ่งก็คือ อปท.นั่นเอง           ซึ่งกล่าวโดยสรุป ได้ว่าแม้จะมีแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจก็ตามแต่งบประมาณในการบริหารราชการแผ่นดินส่วนใหญ่ก็ยังคงอยู่ที่ส่วนกลางหรือน่วยงาน Functions นั่นเอง เท่ากับว่าพื้นที่หรือ Area ซึ่งรวมถึง อปท.ก็ยังคงมีงบประมาณขนาดเล็กเช่นเดิมเพราะการบริหารราชการแผ่นดินโดยยึดเอาหน่วยงานเป็นฐาน ไม่ได้ยึดเอาเมืองซึ่งก็คือ อบต.เป็นฐาน           (3) ในความเห็นอีกฝั่งได้มีการเสนอรูปแบบการปกครองแบบ "จังหวัดจัดการตนเอง" ขึ้น นัยว่าเป็นการประสานแนวคิดเรื่อง "เนื้อเมือง" ให้เข้ากับภารกิจอำนาจหน้าที่ แม้จะมีการกล่าวว่าการกระจายอำนาจจะสำเร็จได้รัฐบาลต้องเข้าใจหลักการกระจายอำนาจโดยการกระจายอำนาจด้านการหาเงินและด้านการจ่ายเงินควบคู่กันไป แต่ในแนวคิดนี้ยังห่างไกลต่อความรู้สึกที่มุ่งเป้าไปที่การสร้างความแข็งแกร่งของ "ภูมิภาค"ตามที่กล่าวข้างต้น ซึ่งหากจะว่ากันตรงๆตามหลักวิชาการก็คือ "การปกครองภูมิภาคก็คือติ่งของการปกครองส่วนกลาง"นั่นเอง           (4) มีกระแส "ข่าวลือ" ว่าจะปลดล็อก ให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นก่อนการเลือกตั้งใหญ่ (การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือ ส.ส.) ในความเห็นส่วนตัวเห็นว่า "ข่าวมั่ว" เพราะจะเลือกตั้งท้องถิ่นไปทำไมในเมื่อรูปแบบ อปท.ที่มีจำนวนหน่วยมากมายยังไม่นิ่ง ยังไม่ได้ข้อสรุป ยังไม่มีการตรากฎหมายเนื่องจากปัจจุบันมีรูปแบบ อปท. ทั่วไปในระดับล่าง(Lower Tier) 2 แบบ คือเทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล(อบต.) ที่มีรูปแบบโครงสร้างไม่เหมือนกัน มีจำนวนสมาชิกสภาที่แตกต่างกันมีความเหลื่อมล้ำเรื่องงบประมาณแถมยังมีความเหลื่อมล้ำของประชากร นอกจากนี้อปท.ที่มีขนาดเล็กรายได้น้อยมีจำนวนถึง 4,500 แห่ง ฉะนั้นถ้ามีการเลือกตั้งท้องถิ่นจริงก็ต้องใช้งบเลือกตั้ง"บาน" เท่ากับเป็น "หลุมพรางการปกครองตนเอง" ของประชาชน เป็น "กับดักประชาธิปไตย" เสียเอง           (5) รัฐบาลชุดนี้ มีโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจให้ลงถึงหมู่บ้านชาวบ้านเรียกว่าตำบลละ 5 ล้าน หมู่บ้านละ 2.5 แสน มาถึงตำบลละ 2.5 ล้านผ่านกระทรวงเกษตรฯ โดยเกษตรอำเภอ ซึ่งสอบถามจากกำนันก็ได้รับคำตอบว่าโครงการมีเงินลงมา จะให้ชาวบ้านจ้างแรงงานจะทำอะไรดี ได้เงินวันละ 305 บาท ตามค่าแรงขั้นต่ำ จากให้เงินถึงชาวบ้านโดยตรง มีข้อสงสัยจากท้องถิ่นว่าเหตุใด                (5.1)งบประมาณไม่ผ่านท้องถิ่นเพราะเป็นหน้าที่ท้องถิ่นโดยตรง ที่มีทั้งบุคลากรที่พร้อมเพรียง การรั่วไหลของงบประมาณที่เกิดขึ้น เป็นลักษณะโครงการที่ไม่หวังผลความสำเร็จเป็นรูปประธรรม หวังเพียงกระตุ้นเศรษฐกิจ                (5.2) การตรวจสอบเพียงพอหรือไม่ หากเพียงตรวจสอบเฉพาะ ที่ได้รับการร้องเรียนคงไม่พอ หากมีการรั่วไหลของงบประมาณมาก เพราะการตรวจสอบน้อย อาทิ การเอาชื่อมาเบิกเกินความเป็นจริง การยืมบัตรเวียนเบิกโดยไม่ทำงาน เป็นต้น                 (5.3) ความต้องการผลสำเร็จของการใช้งบประมาณของรัฐบาล ต้องการจะกระจายเงินให้ถึงมือประชาชนหรือเพียงต้องการแจกเงินให้ถึงประชาชนเท่านั้น เพราะโครงการส่วนใหญ่เป็นโครงการเพาะต้นไม้แจกให้ประชาชนปลูกโดยผ่านเกษตรอำเภอ           จากข้อสังเกตเล็กน้อยเท่านี้ยังมีเหลือข้อสังเกตอื่นๆ อีกยังไม่หมดประเด็นแต่น่าจะพอวิพากษ์เสนอแนะได้ตามสมควร