บทความพิเศษ: จับตากระแสท้องถิ่นภายหลังรัฐธรรมนูญ 'เหล้าเก่าในขวดใหม่'

บทความพิเศษ: จับตากระแสท้องถิ่นภายหลังรัฐธรรมนูญ 'เหล้าเก่าในขวดใหม่' 

สยามรัฐ ฉบับวันที่ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๖๐

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาล แห่งประเทศไทย           กระแสแรงมาตั้งแต่กลางปี 2558 ประมาณว่า ... รัฐธรรมนูญใหม่รื้อใหญ่ท้องถิ่น จับตายุบ อบต. 5 พันแห่ง ควบรวมเทศบาลเล็ก เพิ่ม อำนาจเก็บภาษี จุดเปลี่ยนใหญ่ท้องถิ่นไทย           ผู้เขียนได้เขียนจับตากระแสท้องถิ่นภายหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มา 5 ตอน ซึ่งบทความตอนท้ายในตอนที่ 5 วกมากล่าวถึงการปฏิรูปสำคัญของประเทศที่จะเว้นว่างการกล่าวถึงไม่ได้เลย คือ "การปฏิรูปการศึกษา และการจัดการศึกษาปฐมวัยของท้องถิ่น" กำลังว่าจะวิพากษ์เรื่องการศึกษาต่อ คงไปต่อยังไม่ได้ ในท่ามกลางกระแสการเคลื่อนไหว กลับวกหน้าวกหลัง กลับมาในกระแสเดิมๆ ซ้ำซาก ที่ไม่จบสิ้น เหมือน "เหล้าเก่าในขวดใหม่" ยังไงก็ยังงั้น ลองมาตอกย้ำ ฟังกันอีกรอบ           งบประมาณท้องถิ่นที่ลดน้อยถอยลง           ท่ามกลางกระแสท้องถิ่นที่ร้อนแรงช่วงนี้ มีข้อคิดว่า สิ่งใดที่ไม่มีการเปลี่ยนแปลงให้ทันกับการเปลี่ยนแปลงของโลก สิ่งนั้นย่อมล่มสลายไปสภาพปัญหาท้องถิ่นที่สำคัญประการหนึ่ง คือ "เรื่องงบประมาณ" หรือรายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ลดน้อยลงทุกวัน แต่ภาระรายจ่ายกลับเพิ่มขึ้นทุกวัน โดยเฉพาะรายจ่ายด้านบุคลากรที่มียอดภาระค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นทุกปี จะว่าไปคนที่เสียโอกาส ก็คือประชาชนที่จะรับได้งบประมาณในการพัฒนาที่ลดน้อยถอยลง งบประมาณจึง "เหมือนน้ำบ่อน้อยที่ต้องแบ่งกระจายกันในหมู่บ้านให้ได้" แต่โครงการที่ได้รับการจัดสรรจากส่วนกลางกลับเป็น "โครงการที่หยิบย่อย เป็นโครงการที่เล็กๆ  ที่ไม่ได้เกิดจากปัญหาความต้องการของท้องถิ่นส่วนล่าง" แต่เกิดจากการสั่งการหรือความต้องการจากส่วนกลาง ครั้น อปท.จะทำโครงการเพื่อหารายได้เข้าท้องถิ่นก็ติดข้อด้วยข้อกฎหมายที่ห้ามส่วนราชการท้องถิ่นแข่งขันกับเอกชน นอกจากนี้ อปท.น่าจะทั้งหมดที่หันไปใช้เงินสะสมจนถึง "เงินสำรองเงินสะสม" เพื่อมาจัดทำโครงการพัฒนาต่าง ๆ กันมากขึ้น ทั้งนี้โดยนัยว่า เพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจตามนโยบายของรัฐบาล หมายความว่าหาก อปท. เป็นบริษัทก็คือ การนำเงินเก็บ (saving fund) ออกมาใช้กันนั่นเอง ผลสุดท้าย "การปฏิรูปท้องถิ่น" คงคลาดแคล้วไปไม่ถึงฝั่ง ที่อาจไม่ต้อง"ควบรวม อปท." เพราะแต่ละท้องถิ่นนั้นคงจะล่มสลายไปเสียก่อนเพราะทุนหมด เรียกว่า "บริษัทถึงกาลเจ๊ง"           ท่านผู้รู้สายหนักส่ายหน้าตั้งข้อสังเกตว่า การให้ผู้บริหารท้องถิ่นคนเดิมรักษาการไปเรื่อยๆ เงินท้องถิ่นต้องหมดแน่นอน การใช้จ่ายเงินสะสมอย่างเดียวที่ไม่มีแผนพัฒนาที่ชัดเจนว่าจะไปพัฒนาในด้านนั้นด้านนี้ แต่เน้นไปที่ด้านโครงสร้างพื้นฐานเพียงอย่างเดียว ก็เพราะการมี "ผลประโยชน์ทับซ้อน" ที่มากมาย นโยบายการจัดซื้อจัดจ้าง "ตกลงราคาห้าแสนยิ่งไปกัน ใหญ่"           การทำงานของ อปท. ไม่มีสังกัดเหมือนเจ้าไม่มีศาล           ท่านผู้รู้บ่นเสียดายเวลาสามปีที่ผ่านไปว่า "การปฏิรูปท้องถิ่นยังไม่ตกผลึกทางความคิดเลย" จึงย้อนถามว่า อำนาจกระทรวงมหาดไทย (มท.) ที่กำกับดูแล อปท. อยู่ สมควรปลดระวางได้หรือยัง เพราะพิจารณาจากบทบาทที่ผ่านมาแล้ว มท. ได้ช่วยอะไรบ้าง ไม่ว่าการส่งเสริมสนับสนุนท้องถิ่นให้สามารถปฏิบัติหน้าที่ "การให้บริการสาธารณะ" ได้อย่างเต็มที่และมีประสิทธิภาพสมปรารถนาเป็นที่ "พึงพอใจของประชาชน" อาทิ การสั่งการที่ชัดเจนในอำนาจหน้าที่ การเป็นพี่เลี้ยงในการแก้ไขปัญหา การโต้แย้งต่อหน่วยงานตรวจสอบ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง "สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)" ที่มาทักท้วงทัดทานการปฏิบัติงานของ อปท. ที่เป็นปัญหาทางปฏิบัติ ด้วยบรรดางานภารกิจหน้าที่ที่เกี่ยวกับประชาชนนั้น จากส่วนกลางในทุกกระทรวงทบวง กรม ล้วนเกี่ยวข้องกับประชาชนในพื้นที่เกือบทั้งหมด เพราะ อปท.อยู่กับประชาชนในพื้นที่แทบทุกตารางนิ้ว การสั่งการหรือการใช้งาน อปท.โดยส่วนกลาง จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ พูดมาถึงตรงนี้ ก็จุดประกายความคิดว่า"การตั้งกระทรวงท้องถิ่น" รวมทั้งการให้บรรดาเหล่าผู้กำกับดูแล ได้แก่สำนักงานท้องถิ่นจังหวัด (สถ.จ.) สำนักงานท้องถิ่นอำเภอ (สถ.อ.) มาใช้ระเบียบกฎหมายเดียวกับ อปท. ด้วย ไม่ว่าการสั่งการตรงเรื่องการเบิกจ่ายงบประมาณจากกระทรวงการคลัง หรือกระทรวงอื่นใดก็แล้วแต่ ควรมีข้อยุติชัดเจนเรียกว่าออกเป็น "ระเบียบกระทรวงท้องถิ่น" ไว้เลย ด้วยความมั่วในการปฏิบัติหน้าที่ทำเอาเจ้าหน้าที่ฝ่ายประจำแทบไม่อยากทำงาน ชีวิตราชการมีแต่ความกังวล อีกทั้งอาจถูกกดดันจากฝ่ายการเมืองซ้ำหนักเข้าไปอีกด้วย เกรงว่าตนจะทำผิดระเบียบ จึงเกิดความไม่มั่นใจในอำนาจหน้าที่ที่ตนได้กระทำอยู่ชีวิตราชการของฝ่ายประจำจึงวนไปวนมาอยู่กับความไม่มั่นใจในความ ไม่แน่นอน           ในกระแสล่าสุดในประมวลกฎหมายหัวใจของท้องถิ่น คือร่างประมวลท้องถิ่น จากการสนธิของสามสมาคมสายนักการเมืองท้องถิ่น ได้แก่ สมาคมองค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย (อบจ.) สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย และสมาคมองค์การบริหารส่วนตำบลแห่งประเทศไทย (อบต.) ได้จัดทำร่างเสร็จเรียบร้อยเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2560 นับได้ว่า เป็นจุดสำคัญยิ่งในการโต้แย้งร่างของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.)ที่กำลังค้างการพิจารณาอยู่ในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ในขณะนี้           การยึดอำนาจการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น           ปัญหาการบริหารงานบุคคล ของ อปท.ที่เกิดขึ้น สาเหตุส่วนใหญ่มาจากตัวนายก อปท. ปลัด อปท. และระเบียบข้อกฎหมายที่เปิดช่องให้อำนาจนายก อปท. มากเกินไป ในหลาย ๆ เรื่องเป็น "อำนาจดุลพินิจ" ที่ออกจากไม่มีตัวชี้วัดหรือขอบเขตที่ชัดเจน จนเกิดคดีปกครองในการบริหารงานบุคคลมากมาย ปลัด อปท.บางส่วนติดผลประโยชน์ทับซ้อน จากระบบอุปถัมภ์เกิดการทำงานเชิงประจบประแจงแข่งขัน ที่มีแต่พรรคพวก คนดีมีความรู้ความสามารถ ที่ไม่ใช่พรรคพวก จึงไม่ได้รับการพิจารณาจากระบบ ตำแหน่งว่างเมื่อใดจึงไม่คิดที่จะสรรหาคนใหม่ หากแต่รอว่าคนพรรคพวกของตนจะมีสิทธิเมื่อใด จึงค่อยสรรหา ก.จังหวัดก็ทำอะไรไม่ได้ เพราะอำนาจเด็ดขาดอยู่ที่นายก อปท. ฉะนั้นเจตนารมณ์ของ คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (หน.คสช.) ที่ 8/2560 เรื่อง การขับเคลื่อนการปฏิรูปการบริหารงานส่วนบุคคลท้องถิ่น ที่ให้อำนาจการบริหารงานบุคคลในการสอบแข่งขัน (บรรจุใหม่) และ การคัดเลือก การสอบคัดเลือกสายงานบริหาร อำนวยการ และ ผู้บริหารสถานศึกษา มาอยู่ที่คณะกรรมการกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.กลาง) จึงเกิดขึ้นเมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2560           ก.กลาง ได้เร่งรัดดำเนินการสอบแข่งขัน และ สอบคัดเลือก และการคัดเลือกไว้แล้ว ที่สำคัญคือ การวางกฎระเบียบ หลักเกณฑ์ กติกา(ประกาศมาตรฐานทั่วไป ก.กลาง) ในเรื่องดังกล่าวให้สมกับเจตนารมณ์ของ คสช. ที่ระบุไว้ชัดเจนในคำสั่งว่า "มีการใช้ระบบอุปถัมภ์ในการสอบแข่งขัน การเลื่อนตำแหน่ง การโอน และการย้าย รวมถึงมีการเรียกรับผลประโยชน์ นอกจากนี้ ยังปรากฏปัญหาความขัดแย้งระหว่างผู้บริหารท้องถิ่น ข้าราชการส่วนท้องถิ่น และกลุ่มผู้นำชุมชนในพื้นที่ ทำให้ไม่สามารถโอนข้าราชการส่วนท้องถิ่น หรือพนักงานส่วนท้องถิ่นระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักความสมัครใจได้"           แผนการสอบฯ ดังกล่าวเริ่มปรากฏร่างขึ้นแล้วเมื่อวันที่ 27 เมษายน2560 ประมาณว่าสายบริหาร ปลัด อปท. รองปลัด อปท. สายอำนวยการท้องถิ่น ผอ.หน.ฝ่าย รวมทั้งสิ้น 1,166 อัตรา คาดว่าในเดือนพฤษภาคม2560 หลักเกณฑ์ฯ ประกาศ ก.กลาง คงเรียบร้อย หลังจากนั้น จะต้องดำเนินการสรรหาฯ ต่อไป อย่างไรก็ตาม ข้าราชการส่วนท้องถิ่นก็อดเป็นห่วงไม่ได้ว่า การกำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าวนั้น เป็นการกำหนดโดยผู้ร่างที่เป็นข้าราชการส่วนกลาง กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ที่ขาดความเชื่อมั่น มิใช่การกำหนดร่างโดยคนท้องถิ่น ฉะนั้น การร่างหลักเกณฑ์ โดยเบี่ยงเบนผิดวัตถุประสงค์ของคำสั่ง หน.คสช. จึงเกิดขึ้นได้ทุกขณะ หากไม่มีการตรวจสอบทักท้วง จึงน่าเป็นห่วงมาก           เอาแค่สามเรื่องนี้ก็น่าเวียนหัวเหลือเกิน