เมื่อ'เมือง'กลายเป็นโจทย์ การบริหารจัดการท้องถิ่นสมัยใหม่

เมื่อ'เมือง'กลายเป็นโจทย์ การบริหารจัดการท้องถิ่นสมัยใหม่  

มติชน  ฉบับวันที่ ๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๐

พนิดา สงวนเสรีวานิช           ในบรรดาเมกะเทรนด์ที่เป็นปัจจัยในการเปลี่ยนโฉมหน้าของโลกในอนาคต นอกจากการเป็นสังคม สูงวัย สังคมรักสุขภาพ เป็นยุคของพลังงานทางเลือก ทั้งเป็นยุคของสื่อดิจิทัล เทรนด์หนึ่งที่เกิดขึ้นแล้วและไม่ควรมองข้ามคือ "การเติบโตของสังคมเมือง" (Urbanization)           ตัวเลขที่น่าสะพรึงเกี่ยวกับสถานการณ์ความเป็นเมืองของโลกจัดทำโดยสหประชาชาติ คือ ในปี 2493 ประชากรโลกมากกว่า 2 ใน 3 อาศัยอยู่ในพื้นที่ชนบท มาปี 2550 นับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์โลกที่มีประชากรอาศัยอยู่ในเขตเมืองมากกว่าเขตชนบท และแนวโน้มนี้ยังเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ           คาดกันว่า ในปี 2593 จะมีประชากรโลกอาศัยอยู่ในเขตชนบทเพียง 1 ใน 3 เท่านั้น           หมายความว่า 2 ใน 3 ของประชากรโลกกระจุกตัวอยู่ในเขตเมือง!           นั่นหมายความว่าระบบสาธารณูปโภคพื้นฐานต้องมีการวางแผน มีการบริหารการจัดการเป็นอย่างดี           หันกลับมาที่ประเทศไทย เมื่อพูดถึงสังคมเมือง เรามักนึกถึงกรุงเทพฯ เพราะเป็นรูปธรรมที่ชัดเจนที่สุด ขณะเดียวกันก็เห็นถึงปัญหาของสังคมเมืองที่ไม่ได้รับการออกแบบวางแผนไว้ล่วงหน้า           "คนกรุงอ่วม! รถติดแยกรัชโยธินสาหัสมากหลังปรับเป็นวงเวียนวันแรก"           หนึ่งในปัญหาบนท้องถนนที่คนเมืองต้องประสบ ยังมีปัญหาด้านการจัดการบริการสาธารณะ ไม่ว่าจะเป็นรถสาธารณะ การกำจัดขยะ ชุมชนแออัด ความเหลื่อมล้ำของรายได้ประชากร ฯลฯ           ประเด็นการเติบโตของเมืองพูดกันมานานเป็น 10 ปี แต่จนถึงวันนี้ดูเหมือนยังไม่ขยับไปไหนเท่าที่ควร           แม้ว่าหลังการบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 เป็นต้นมา เสมือนเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญของการพัฒนาความเป็นเมืองในประเทศไทย มีการยกฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับสุขาภิบาลเป็นเทศบาลทั้งหมด 2,441 แห่งทั่วประเทศ จากก่อนหน้านี้ในช่วง พ.ศ.2475-2535 มีจำนวนเทศบาลเพียง 134 แห่งเท่านั้น กับดักสังคมเกษตร 10 ปียังไปไม่ถึงไหน           ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาสังคมไทยเปลี่ยนไปมาก ไม่ว่าจะเป็นจำนวนผู้คน อาคารบ้านเรือน ถนนหนทาง สิ่งอำนวยความสะดวก รวมทั้งวิถีการดำเนินชีวิตที่มีเทคโนโลยีเข้ามาเกี่ยวข้องแทบจะตลอดเวลาในทุกๆ เรื่อง           จากเดิมที่ประชากรไทยกระจายตัวอยู่ตามชนบท ประกอบอาชีพเกษตรกรรม ทุกวันนี้ประชากรเข้ามารวมตัวกันอยู่ในเมืองมากขึ้น เกิดเป็นปรากฏการณ์ที่สถาบันวิจัยประชากรเรียกว่า "ระเบิดคนเมือง"           ถามว่า เรามีการเตรียมการรองรับมากน้อยเพียงไร?ในหนังสือ "Urbanization : เมื่อ 'เมือง' กลายเป็นโจทย์ของการบริหารจัดการท้องถิ่นสมัยใหม่" ผศ.ดร.อรทัย ก๊กผล รองเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า บอกว่า หากพิจารณาจากประสบการณ์การบริหารจัดการเมืองของประเทศไทยที่ผ่านมา ประการที่หนึ่งคือ ประเทศไทยมีประสบการณ์น้อยมากในการบริหารจัดการพื้นที่เมือง           "หลายทศวรรษของการพัฒนาประเทศ พื้นที่เมืองเติบโตมากขึ้น หากแต่เขตเมือง ซึ่งในทางการบริหารปกครอง คือ เขตเทศบาลเมืองกลับไม่ได้เติบโตตามไปด้วย"           เรายังเห็นพื้นที่ที่มีความเป็นเมืองสูงขึ้น แต่ยังคงการบริหารจัดการขององค์การบริหารส่วนตำบล สะท้อนถึงความไม่เข้าใจวิธีคิดของระดับนโยบายต่อการออกแบบระบบบริการสาธารณะที่ต้องสอดคล้องต่อสภาพการเปลี่ยนแปลงของสังคม           ประการที่สอง ด้วยวิธีคิดไม่ได้ให้ความสำคัญกับการเติบโตของเมืองและการเปลี่ยนแปลงสังคม นโยบายของรัฐไม่ได้ทำงานเชิงรุกในเรื่องนี้ ส่งผลให้เมืองในประเทศไทยเป็นการเติบโตตามยถากรรม และก้าวตามโอกาสทางเศรษฐกิจ โดยมิได้คำนึงถึงผลกระทบและภาพรวมของการพัฒนา ขาดการวางแผนและทิศทางที่ดี ดังนั้นการเติบโตของเมืองในประเทศไทยจึงค่อนข้างไร้ระเบียบและมีปัญหา           สาเหตุที่การพัฒนา "เมือง" ไปไม่ถึงไหน ผศ.ดร.อรทัยให้ทรรศนะว่า อาจมาจากความคิดความเชื่อว่า เราเป็นสังคมชนบท เป็นสังคมเกษตร เลยไม่ค่อยพูดเรื่องนี้กัน ขณะที่ในต่างประเทศจะพูดถึงเรื่องนี้มาสักระยะใหญ่แล้ว อย่างตามมหาวิทยาลัยจะมี "เออเบิร์นเซ็นเตอร์" ศึกษาความเป็นเมืองในทฤษฎีตะวันตก           "สำหรับประเทศไทยอาจเป็นด้วยผู้กำหนดนโยบายมีความรู้สึกว่าเรายังเป็นสังคมเกษตรอยู่ อาจจะโยงไปถึงการออกแบบการปกครองประเทศ วิธีคิดแบบการรวมศูนย์อำนาจ เรามองอะไรก็จะมองประเทศไทย ไม่ได้มองว่าหย่อมย่านนี้เป็นอย่างไร มีการเปลี่ยนแปลงอย่างไร คือการกระจายอำนาจไม่ได้ถูกมอง แต่มองด้วยมาตรฐานเดียวกันหมด" กรุงเทพฯไม่ใช่ประเทศไทย           "รูปแบบเดียวที่เรามองเรื่องเมือง คือกรุงเทพมหา นคร เพราะมันคล้ายความเป็นรูปธรรมของการเปลี่ยนเป็นเมือง"           ผศ.ดร.อรทัยบอก และว่า จริงๆ ตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนที่ 10 ก็มีการพูดถึง           เรื่องนี้ แต่มันไม่ถูกเคลื่อนอย่างเป็นจริงเป็นจัง เช่น           ทำไมมหาวิทยาลัยเชียงใหม่จึงไปตั้งที่เชียงใหม่ ทำไม           มหาวิทยาลัยขอนแก่นจึงไปตั้งที่ขอนแก่น เพราะต้องการดึงความเจริญของกรุงเทพฯออกไปสู่ภูมิภาค แต่เราก็ทำไปโดยไม่ได้เห็นภาพของสิ่งนั้นจริงๆ           อย่างไรก็ตาม ต้องบอกว่าในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา เริ่มเห็นได้ชัดว่าท้องถิ่นเริ่มโตขึ้นอย่างรวดเร็ว เช่น วันนี้ถ้าไปตามหัวเมืองใหญ่ๆ อย่างอุบลราชธานีเติบโตขึ้นไล่ๆ กับกรุงเทพฯ รวมทั้งอุดรธานีด้วย เพราะการส่งเสริมการพัฒนาเมืองที่ควบคู่ไปกับความร่วมมือทางการค้าในกลุ่มประชาคมอาเซียน           แม้ว่าโดยวัตถุประสงค์สำคัญประการหนึ่งของการส่งเสริมให้เกิดความเป็น "เมือง" ในหน่วย การปกครองส่วนท้องถิ่น ที่เห็นได้ชัดอย่างเป็นรูปธรรมคือ ประโยชน์ทางด้านเศรษฐกิจ แต่ ผศ.ดร.อรทัยบอกว่า มีมิติที่หลากหลายกว่านั้น ยกตัวอย่างเช่น ประเทศจีน นี่คือระเบิดของคนเมืองจริงๆ เมื่อเมืองแต่ละ เมืองมีการออกแบบว่าจะเป็นอย่างนั้นอย่างนี้ จะมีการเวนคืนที่ดิน มี           การย้ายคนออกจากสังคมเกษตรมาอยู่บนอพาร์ตเมนต์ ย้ายงานมาทำภาคบริการมากขึ้น จะมีมิติทางสังคมชัด มีความต้องการทางด้านสังคมตามมา แล้วก็จะมีปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมตามมา           ในหนังสือ "Urbanization : เมื่อ 'เมือง' กลายเป็นโจทย์ของการบริหารจัดการท้องถิ่นสมัยใหม่" จึงไม่ได้เสนอเปลี่ยนเชิงโครงสร้าง           "เพราะเรารู้ว่าเรื่องนี้เปลี่ยนยาก เพียงแต่ว่าไปกระทุ้งคนที่ทำหน้าที่บริหารพื้นที่ โดยเฉพาะนายกเทศมนตรีกับองคาพยพ ปลัด เทศบาล ซึ่งอยู่กับพื้นที่ ความเป็นชุมชนเมือง เขาคิดหรือยังว่า มันต้องไม่ใช่บริการสาธารณะแบบอะไรก็ได้ แต่ต้องเป็นบริการสาธารณะที่สอดคล้องกับพื้นที่" ท้องถิ่นต้องมี'จุดยืน'           นอกจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องดำเนินบทบาทในฐานะเป็นด่านหน้าในการจับตาความเป็นเมืองในพื้นที่ของตนแล้ว รูปแบบการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมต้องปรับตามไปด้วย โดยมุ่งในเชิงรุกเป็นหลัก จะรอให้ทุกอย่างพร้อมก่อนจึงลงมือทำไม่ได้           "ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12 จะเห็นว่ารัฐบาลก็เห็นความสำคัญของเมือง ที่สามารถบูมเรื่องเศรษฐกิจได้ ดึงย่านมาเป็นตัวขับเคลื่อน เพราะบางทีการพัฒนาประเทศไทย เราจะใส่งบประมาณลงไปทุกพื้นที่ไม่ได้ ขณะที่ วิธีคิดแบบเมือง ใช้การดึงศักยภาพของพื้นที่ และเอาพื้นที่นั้นเป็นตัวตั้ง ดูว่าต้องการ พัฒนาอย่างไร และค่อยๆ ทำเป็นจุดเป็นย่านไป"ประเด็นสำคัญหนึ่งคือ "ท้องถิ่นต้องมีจุดยืน" ผศ.ดร.อรทัยบอก และอธิบายเพิ่มเติมว่า              เราคิดว่าตัวผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งก็คือเจ้าของพื้นที่ต้องมีจุดยืน เพราะเขาก็มีหน้าที่ในการทำแผนยุทธศาสตร์เมืองอยู่แล้ว เช่น ทำสะพาน ซ่อมแซมถนน ฯลฯ แต่เราอยากให้เขามองเชิงยุทธศาสตร์มากขึ้น เพราะการพัฒนาวันนี้ถ้าจะได้เปรียบต้องมียุทธศาสตร์ และต้องมีความแตกต่างหลากหลาย           ยกตัวอย่าง อัมพวา ซึ่งแม้ถนนตัดผ่าน แต่โดยพื้นที่จะมีการอนุรักษ์ความเป็นวัฒนธรรม ธรรมชาติที่มี พอพื้นที่เอาเรื่องนี้มาเป็นยุทธศาสตร์การพัฒนา เขาจะทำโครงสร้างเพื่อตอบโจทย์ด้านการท่องเที่ยว หรือสร้างอะไรก็ต้องมั่นใจว่าไม่ได้ไปลดทอนความหลากหลายที่เขามีอยู่ หรือไม่ได้ลดทอนความเป็นท้องถิ่นที่เขามีอยู่ นี่คือ สิ่งที่ท้องถิ่นแต่ละที่ต้องหาให้ได้ นี่คือสารของหนังสือเล่มนี้ แค่เปลี่ยนมุมมองทุกอย่างก็เปลี่ยน           แม้ว่าในหนังสือเล่มดังกล่าวจะนำเสนอแนวทางไว้แล้ว แต่บ่อยครั้งที่ท้องถิ่นมักตั้งคำถามว่าแล้วต้องทำอย่างไร           ผศ.ดร.อรทัยชี้ว่า เวลาทำแผนยุทธศาสตร์ให้ "เปลี่ยนมุมมองบางอย่าง" จุดหนึ่งที่เราอยากให้ผู้บริหารคิดคือ ในอดีตเมืองผู้บริหารท้องถิ่นลงไปทำแผนว่าจะทำอะไร มักจะถามว่า พี่น้องมีปัญหาอะไร? ฉะนั้นเวลาที่ออกมาเป็นลักษณะว่า แผนนี้ไปแก้ปัญหา ซึ่งไม่ต่างจากการใช้เงินไปปิดจุดอ่อน เราไม่รู้ว่าเงินที่เราใส่ไป ในอีก 2 ปีข้างหน้าเมืองนี้จะพัฒนาไปเป็นอะไร           ฉะนั้น เราจึงเสนอท้องถิ่นว่า "อย่ามองปัญหาอย่างเดียว ต้องไปค้นหาจุดแข็งของพื้นที่ว่าคืออะไร"              ยกตัวอย่าง สะพานที่ต้องซ่อมอยู่แล้วทุกปี ถ้าเราปรับพื้นที่เป็นอย่างอื่นด้วยจุดแข็งที่เรามี อาจจะไม่ต้องซ่อมสะพานก็ได้ อาจจะแก้ปัญหาอย่างอื่นไปได้หมด เราเรียกว่า เป็น "การวางแผนยุทธศาสตร์อยู่บนพื้นฐานของศักยภาพ" เหมือนนักร้องที่ไม่สวย แต่เสียงดีมากๆ ถ้าเราพัฒนาเสียงของเขาที่ไม่เหมือนคนอื่น อาจจะมีจุดแข็งที่สำคัญและไปได้           เช่นเดียวกับประเทศสิงคโปร์ ที่หยิบขึ้นมาเป็นตัวอย่าง รองเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้าบอกว่า สิงคโปร์เป็นประเทศเล็กนิดเดียวที่พัฒนาจากขาของตัวเอง จากไม่มีอะไรเลย แม้กระทั่งน้ำ วันนี้สิงคโปร์มีทุกอย่าง           "สิงคโปร์แต่เดิมเต็มไปด้วยป่าคอนกรีต วันนี้เป็นหนึ่งในการ์เด้นซิตี้ มีสวนสาธารณะใหญ่มาก สัดส่วนของพื้นที่สีเขียวมากกว่าประเทศไทยอีก นั่นคือ ต้องมองที่ 'จุดแข็ง' เราพยายามโน้มน้าวให้ท้องถิ่นหันมามองที่จุดแข็งของตนเอง ไม่เช่นนั้นเวลาท้องถิ่นทำแผน หรือประชาชนเองมักมองว่าอยากมีอย่างนั้นอย่างนี้ มองแต่สิ่งที่ตนเองขาด"           ขณะเดียวกันต้องรู้จักการจัดลำดับความสำคัญของการใช้งบประมาณ ต้องมองว่าจะทำอะไรเพื่อเสริมจุดแข็งของตัวเอง นี่คือวิธีคิดที่เราอยากให้ผู้บริหารมี เป็นการชักชวนไปมองมุมบวก ซึ่งเวลาที่เราทำท้องถิ่นจริงๆ จะพบว่าทุกท้องที่มีเรื่องบวกหมด เพียงแต่เขาอยู่กันมาตลอด อาจจะมองไม่เห็น เสน่ห์ของความหลากหลาย           ผศ.ดร.อรทัยบอกอีกว่า ปัจจุบันจะเห็นว่าเมืองหลายเมืองมีการทำ creative city creative district เช่น "อุดรธานี" ที่ไม่ได้เน้นความเป็นเมืองเก่าบ้านเชียง แต่มุ่งที่การเป็นเมืองโมเดิร์น ใช้สัญลักษณ์เป็น "เป็ดเหลือง"           หรือ "ขอนแก่น" ที่เป็นเมืองแห่งศูนย์ประชุม คือแต่ละเมืองพยายามวิเคราะห์ศักยภาพตัวเอง แล้วเราจะมีโมเดลให้ โมเดลนั้นชื่อว่า ทุนท้องถิ่น เราจะมีตัวแปรหลายตัว เช่น ดูโลเกชั่น อยู่ไม่ไกลกรุงเทพฯ เดินทางสะดวก มีเมืองมหาวิทยาลัย ฯลฯ ก็สามารถวางพอร์ตเมืองตัวเอง ท้องถิ่นก็จะรู้ว่าจะวางโครงสร้างพื้นฐานอย่างไรเพื่อเตรียมเมืองเตรียมประชาชนตัวเองอย่างไร           อย่าง "ปากเกร็ด" วางเมืองตัวเองเป็น "เมืองอยู่อาศัย" โดยหลักก็ต้องมองว่า การเป็นเมืองที่อยู่อาศัยที่ดีมีอะไร ความปลอดภัยเป็นสำคัญ จะจัดระบบอย่างไรให้คนที่มาอยู่ในเมืองคำนึงถึงเรื่องนี้ ที่สุดมันทำให้เมืองแต่ละเมือง แม้จะไม่ได้มีเงินให้ทำได้ทุกเรื่อง แต่มีบุคลิกที่แตกต่าง           "ถ้าแต่ละท้องถิ่นเข้าใจมุมนี้และพัฒนาไป มันจะยิ่งทำให้ประเทศไทยมีเสน่ห์           "เราจะชื่นชมความเป็นท้องถิ่นมากขึ้น ขณะเดียวกันเด็กแต่ละคนจะซึมซาบกับความเป็นท้องถิ่นของตนเองเหมือน 'โลคัล โกลบอล' คือมีรากที่ท้องถิ่น ขณะเดียวกันก็มองโลกเป็น" รองเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้าบอก และย้ำว่า           สถาบันพระปกเกล้าทำหน้าที่แนะ เราเชื่อว่าการปกครองท้องถิ่นเป็นพื้นฐานสำคัญ ประชาธิปไตยจะเคลื่อนไปได้ก็ต่อเมื่อประชาชนตระหนักว่า ตนเองสามารถดูแลตนเองได้ by the People คือฉันสามารถจะปกครองตนเองได้           แค่มองเห็นปัญหาที่อยู่รอบข้าง ไม่ว่าจะเห็นปัญหาขยะหน้าบ้าน คุณภาพโรงเรียน การค้าขายในเมือง ต้นไม้ในเมือง ฯลฯ ถ้ามองว่าเมืองของฉัน ฉันจะสร้างเมืองให้ลูกหลานของฉันอย่างไร จะเป็นการบ่มเพาะ ฝึกการเข้าไปมีส่วนร่วม เพราะเรื่องมันใกล้ตัวมาก