วันพุธที่ 30 พฤศจิกายน พ.ศ. 2559

การควบรวมท้องถิ่น

การควบรวมท้องถิ่น

มติชน  ฉบับวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๙

          ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
          1.  มีข้อสังเกตเชิงวิจารณ์มาหลายปีแล้วว่า องค์กรปกครองท้องถิ่นไทยนั้นจำนวนมากมีขนาดเล็กเกินไป (วัดจากจำนวนประชากรหรือรายได้โดยไม่รวมเงินอุดหนุน) เพียงแต่ไม่ได้ถูกนำมาอภิปรายในวงกว้างและจริงจัง มาถึงปี 2559 ได้กลายเป็นประเด็นร้อนที่หลายฝ่ายให้ความสำคัญ เนื่องจากสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศนำมาพิจารณาและเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปประเทศไทย
          มีข้อเสนอ (อย่างไม่เป็นทางการ) ว่า อปท.ขนาดเล็กวัดจากประชากรหรือเงินรายได้จะต้องเข้าสู่กระบวนการควบรวม ซึ่งเข้าใจว่ามีหลายฝ่ายให้การสนับสนุนขณะที่มีฝ่ายคัดค้านเป็นเรื่องธรรมดา
          ในโอกาสนี้ผู้เขียนขอนำหัวข้อ "การควบรวมท้องถิ่น" มาอภิปรายโดยอิงคติที่ว่าร่วมกันคิดหลายหัวย่อมจะรอบคอบกว่าคิดคนเดียว
          2.  การควบรวมรัฐบาลท้องถิ่นไม่ใช่เรื่องใหม่ในระดับสากล มีตัวอย่างหลายประเทศที่ได้ผ่านประสบการณ์การควบรวมรัฐบาลท้องถิ่นเป็นเวลานานหลายสิบปี ถ้าผู้อ่านสนใจแค่เปิดอินเตอร์เน็ตค้นคำศัพท์จากอาจารย์กูเกิลคำว่า การควบรวมท้องถิ่น (local amalgamation) จะได้รับข้อมูลท่วมหัว เท่าที่ผู้เขียนค้นคว้าพบว่ามีกรณีศึกษาจากประเทศนิวซีแลนด์และออสเตรเลีย (รัฐนิวเซาท์เวลส์) เป็นจำนวนมาก อาจเป็นเพราะอยู่ในสถานการณ์ "สดๆ ร้อนๆ" หมายถึงอยู่ระหว่างการควบรวม มีข่าวนายกรัฐมนตรีของนิวซีแลนด์แถลงนโยบายและตรากฎหมาย (ประเทศหรือระดับมลรัฐ) ระบุข้อมูลหน่วยงานที่จะถูกควบรวมอย่างชัดเจน
          ประเทศนิวซีแลนด์นั้นปกครองแบบรัฐเดี่ยวเช่นเดียวกับประเทศไทย ตามประวัติระบุว่าเริ่มจัดตั้งหน่วยงานท้องถิ่นตั้งแต่ปี ค.ศ.1842
          ในปี ค.ศ.1900 (สมัยรัชกาลที่ห้า) จำนวนท้องถิ่นเท่ากับ 529 แห่ง แปดสิบปีต่อมา 1980 เหลือ 454 แห่ง
          ปี 2010 ลดเหลือ 78 แห่ง นับจำนวนปัจจุบันจำแนกเป็นท้องถิ่นระดับบน 11 แห่ง (เรียกว่า regional council) ระดับล่าง 67 แห่ง (12 แห่งเรียกว่า city council เทียบกับเทศบาลเมือง อีก 53 เทศบาลตำบลใช้คำ district council)
          หลายมลรัฐของออสเตรเลียก็อยู่ระหว่างควบรวมเช่นกัน เว็บไซต์มีบทความวิชาการหลายฉบับที่แสดงความเห็นคัดค้าน ตั้งคำถามว่า "ใหญ่ต้องแปลว่าดีกว่าหรือเปล่า?" (bigger is better) มีรูปถ่ายผู้คนจำนวนหนึ่งถือป้ายคัดค้านการควบรวม
          ญี่ปุ่นมีการปกครองแบบรัฐเดี่ยวเหมือนไทย และผ่านประสบการณ์บริการสาธารณะโดยท้องถิ่นอย่างยาวนานนับร้อยๆ ปีในประวัติศาสตร์ เดิมเคยมีจำนวนท้องถิ่นหลายหมื่นแห่ง
          สถิติในปี 1945 ระบุมีหน่วยงานท้องถิ่นจำนวน 10,520 แห่ง ยี่สิบปีผ่านไปในปี ค.ศ.1965 เหลือเพียง 3,392 แห่ง ปี 1995 จำนวน 3,234 แห่ง ระยะหลัง (ปี 2013) มีเพียง 1,719 แห่ง
          เช่นเดียวกันสถาบันวิจัยหลายแห่งและนักวิชาการชาวญี่ปุ่นได้เขียนบทความวิเคราะห์ผลการเปลี่ยนแปลงของมาตรการควบรวม สรุปได้ความว่า ส่วนบวกหรือผลดีคือการเพิ่มประสิทธิภาพ การลดต้นทุนค่าบริหารจัดการ (บุคลากร) และได้ประโยชน์จาก "การประหยัดจากขนาด" ตรงตามตำราเศรษฐศาสตร์
          แต่ผลทางลบก็มีเหมือนกัน ประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นลดลง (วัดเชิงประจักษ์จากจำนวนผู้โหวต ขยายความก็คือเมื่อถูกควบรวมกลายเป็นองค์กรใหญ่ จะมีคนนอนหลับทับสิทธิไม่ยอมไปลงคะแนนจำนวนเพิ่มขึ้น อนึ่ง ปฏิสัมพันธ์ระหว่างนักการเมืองท้องถิ่นกับประชาชนคงจะไม่ใกล้ชิดเหมือนเดิม แต่ก็มีผู้แย้งว่าความสัมพันธ์แบบใหม่เป็นการผ่านอินเตอร์เน็ตและเว็บไซต์สำหรับคนรุ่นใหม่ถือว่าธรรมดา)
          3.   ย้อนดูสถานการณ์ในบ้านเรา ผู้เขียนสนใจและติดตามว่ากระบวนการควบรวมท้องถิ่นไทยว่าจะดำเนินการอย่างไร แต่ถึงกระนั้นยังไม่มีข้อมูลหรือความชัดเจนว่า สปท. จะขับเคลื่อนมาตรการอย่างไร กำหนดหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขการควบรวมอย่างไร? สิ่งที่พอจะทำได้ขณะนี้คือค้นคว้าข้อมูลว่า "อปท. ขนาดเล็ก" และความเสี่ยงที่จะตกเกณฑ์เข้ากระบวนการควบรวมมีจำนวนกี่ราย?
          ในตารางที่ 1 แสดงจำนวน อบต.และเทศบาลตำบลที่มีประชากรระหว่าง 1-4 พันคน รายได้ (โดยไม่รวมเงินอุดหนุน) ระหว่างต่ำกว่า 20-40 ล้านบาท
          สรุปว่าท้องถิ่นที่เข้าข่ายการพิจารณามีจำนวน 910 แห่ง ไม่น้อย
          ขอชี้แจงว่า เราจำเป็นต้องคำนึงถึงลักษณะพิเศษหรือข้อยกเว้น เช่น ตั้งอยู่บนเกาะโดดๆ บนพื้นที่ภูเขาห่างไกลจากหน่วยงานอื่นๆ เดินทางยุ่งยาก จำเป็นต้องคงไว้ เพื่อความสะดวกของประชาชนและไม่สิ้นเปลืองค่าพาหนะมากเกินไปในการติดต่อกับหน่วยงาน
          4.  อปท.ไทยก้าวหน้ามาระยะหนึ่งแล้ว (เมื่อสองปีก่อนมีการประเมินผลการจัดบริการสาธารณะตามนโยบายการกระจายเนื่องในอายุครบ 15 ปีของการกระจายอำนาจ โดย รศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ และคณะ) เปรียบเทียบว่าเข้าสู่วัยหนุ่มสาว การควบรวมเป็นก้าวใหม่ที่น่าสนใจ ไม่เฉพาะคนในท้องถิ่นเท่านั้น หน่วยงานกำกับท้องถิ่น เช่นสำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน สมาคมท้องถิ่น และสถาบันวิชาการต่างๆ ล้วนสนใจ ในโอกาสนี้ขอออกความเห็นเล็กน้อยว่า
          หนึ่ง ดำเนินการควบรวมอย่างค่อยเป็นค่อยไป น่าจะดี โดยสมัครใจ และให้แรงจูงใจเงินอุดหนุนพิเศษ (ออสเตรเลียใช้มาตรการนี้) ถือเป็นค่าใช้จ่ายการบริหาร-จัดองค์กรใหม่-พัฒนาฐานข้อมูลชุดใหม่ ฯลฯ อาจจะกำหนดบันไดสามขั้น ขั้นแรกขนาดเล็กมากเช่น น้อยกว่า 2 พันคน ขั้นที่สองเพิ่มเงื่อนไข และขั้นที่สามซึ่งอาจจะเริ่มหลังผ่านประสบการณ์ห้าปีขึ้นไป
          สอง อยากให้ทำงานวิจัยควบคู่กัน หมายถึง การทดสอบข้อสันนิษฐานการประหยัดจากขนาดเพื่อมั่นใจว่าประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น ลดค่าใช้จ่าย (ด้านบุคลากร) และมีงบประมาณส่วนที่เหลือไปจัดปรับปรุงบริการสาธารณะเพิ่มขึ้นประชากรก็จะเห็นดีด้วย ระหว่างดำเนินการก็ต้องประเมินสถานการณ์ อาจจะต้องให้การอบรมการทำงานของส่วนย่อย (กองหรือสำนัก) เพราะนี่คือการยกเครื่องขนานใหญ่ของท้องถิ่นเชียวนะ
          สาม อยากให้ สปท.หรือหน่วยงานกำกับเปิดเผยข้อมูลกว่าที่เป็นอยู่ ให้ผู้คนได้อภิปรายสนับสนุนหรือคัดค้าน สร้างความยอมรับโดยสมัครใจและแรงจูงใจ (เงินอุดหนุนเพื่อปรับปรุงโครงสร้างก็ได้ สมัยก่อนธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศเคยใช้คำคล้ายๆ กันว่า structural adjustment loan, SAL)
          สี่ พัฒนาฐานข้อมูลท้องถิ่นให้เจ๋งกว่าที่เป็นอยู่ ไม่เพียงแต่การเงิน-การคลัง-กองทุนโครงการที่ใช้งบประมาณเท่านั้น ทุกท้องถิ่นควรพัฒนาฐานข้อมูลคุณภาพชีวิตประชาชน แยกเป็นวัยเด็ก วัยผู้ใหญ่ วัยสูงอายุ เพื่อรู้เท่าทันปัญหาของคนแต่ละวัย เช่น เด็กที่ขาดโอกาสการศึกษา ออกจากสถานศึกษาเร็วเกินไป ผู้สูงอายุที่ยากจนแร้นแค้น
ควรถือเป็นประชากรกลุ่มเป้าหมาย

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น