ครบเครื่องคดีปกครองวันนี้
มาว่ากันด้วยเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับ “สัญญาทางปกครอง” ซึ่งเป็นสัญญาที่จะต้องมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง
หรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้นจะต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ
หรือจัดให้มี สิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง
หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล
ก่อนที่จะเข้าเนื้อหาของคดี... เรามารู้จักลักษณะของสัญญาทางปกครองประเภทต่างๆ
กัน
- สัญญาสัมปทาน คือ
สัญญาที่รัฐมอบหมายให้เอกชนเข้ามาจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งอย่างใด ภายในระยะเวลาที่กำหนด
โดยเอกชนผู้รับสัมปทานต้องลงทุนและรับความเสี่ยงภัยเอง ซึ่งผู้รับสัมปทานจะมีรายได้จากการเก็บค่าธรรมเนียมผู้ใช้บริการ
และเมื่อสิ้นสุดสัญญาแล้วสิ่งก่อสร้างต่างๆ จะตกเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ สัญญาสัมปทานอาจแบ่งได้เป็น
2 ประเภท คือ สัญญาสัมปทานบริการสาธารณะ และสัญญาสัมปทานการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
เช่น สัญญาสัมปทานเดินรถประจำทาง
สัมปทานรถไฟฟ้ามหานคร สัมปทานทำไม้ป่าชายเลน
- สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ
(รวมถึงสัญญาซึ่งมีวัตถุแห่งสัญญาเกี่ยวกับการจัดให้มีเครื่องมือสำคัญที่จำเป็นในการทำให้การบริการสาธารณะบรรลุผล)
กล่าวคือ หน่วยงานทางปกครองทำสัญญาให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในกิจการซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของตน
อันมีลักษณะเป็นการบริการสาธารณะ เช่น สัญญาจ้างเอกชนกำจัดขยะมูลฝอย สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารเรียน
สัญญาให้ดำเนินการจัดเก็บรายได้และดูแลพัฒนาตลาดสดของเทศบาล สัญญาจ้างพนักงานราชการ
ในตำแหน่งครูอาสาสมัครการศึกษานอกโรงเรียน เพื่อจัดกิจกรรมการเรียนการสอนแก่ประชาชนหรือชุมชน
สัญญาจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศของกรมการบินพาณิชย์ซึ่งเป็นเครื่องมือในการควบคุมการบินเวลาสภาพอากาศไม่ปกติ
อันเป็นเครื่องมือสำคัญเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล
- สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค
คือ การบริการสาธารณะที่จัดทำเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนใน สิ่งอุปโภคที่จำเป็นต่อการดำเนินชีวิต
อาทิ ไฟฟ้า ประปา การชลประทาน การคมนาคม การสาธารณสุข การสื่อสาร เช่น สัญญาจ้างติดตั้งไฟฟ้าในเขตทางหลวง สัญญาจ้างก่อสร้างระบบระบายน้ำ
สัญญาจ้างปรับปรุงแหล่งน้ำธรรมชาติ สัญญาจ้างก่อสร้างถนน สะพาน สวนสาธารณะ สัญญาซื้อขายที่ดินที่จะถูกเวนคืนเพื่อขยายทาง
หลวงแผ่นดิน สัญญาจ้างก่อสร้างโรงพยาบาล สถานีอนามัย
- สัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
คือสัญญาที่รัฐอนุญาตให้เอกชนแสวงหาประโยชน์ต่างๆ จากทรัพยากรธรรมชาติ โดยมีการจ่ายค่าตอบแทนแก่รัฐ
เช่น สัญญาอนุญาตให้ขุดเจาะน้ำมัน
สัญญาให้เก็บมูล ค้างคาว สัญญาให้เอกชนขุดลูกรังในที่ดินของรัฐ
- สัญญาที่ให้เอกชนเข้าดำเนินการหรือร่วมดำเนินการบริการสาธารณะ
เช่น สัญญาเข้าร่วมงานและ
ดำเนินกิจการสถานีวิทยุกระจายเสียงระหว่างสำนักงานตำรวจแห่งชาติกับเอกชน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุน
ภารกิจความรับผิดชอบด้านการสร้างความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน
รวมทั้งเพื่อให้ความบันเทิงแก่ประชาชน
- สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ
เช่น สัญญาของข้าราชการที่
ไปศึกษาต่างประเทศ โดยในข้อสัญญากำหนดว่า เมื่อผู้รับทุนสำเร็จการศึกษาหรือถูกเรียกตัวกลับก่อนสำเร็จ
การศึกษา จะต้องเข้ารับราชการตามแผนงานหรือโครงการที่ทางราชการกำหนดต่อไปเป็นเวลาไม่น้อยกว่าสองเท่า
ของระยะเวลาที่ใช้ในการศึกษาและในกรณีที่ผิดสัญญาจะต้องชดใช้เงินเดือน เงินทุนที่ได้รับระหว่างการศึกษาและ
เงินอื่นใดที่ทางราชการจ่ายให้ในระหว่างการศึกษา พร้อมทั้งต้องชำระเบี้ยปรับอีกสองเท่าของเงินที่จะต้องชดใช้คืน
จึงเห็นได้ว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาที่หน่วยงานคู่สัญญามีเอกสิทธิ์ที่จะกำหนดข้อสัญญาได้อย่างอิสระเพื่อ
ให้บริการสาธารณะบรรลุผล
โดยสัญญาทางปกครองใน 1 สัญญานั้น อาจมีลักษณะของสัญญาทางปกครองมากกว่า
1 ลักษณะ
รู้จักลักษณะของสัญญาทางปกครองแล้ว
เรามาต่อกันด้วยตัวอย่างคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่น่าสนใจกันครับ คดีแรก คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ได้ว่าจ้างบริษัทขุนทองให้ก่อสร้างอาคารเรียน
2 ชั้น 1 หลัง หลังจากก่อสร้างเสร็จ บริษัทจึงส่งมอบงาน
โดยคณะกรรมการตรวจการจ้างได้ตรวจรับงานเรียบร้อย แล้ว จากนั้น 2 ปีตามเวลารับประกันผลงาน ผู้อำนวยการโรงเรียนก็ได้แต่งตั้งกรรมการขึ้นเพื่อตรวจสอบความ
เรียบร้อยของอาคาร ผลการตรวจสอบไม่ปรากฏว่ามีความชำรุดเสียหายเกิดขึ้น จึงอนุมัติคืนหลักประกันสัญญาแก่
บริษัทขุนทอง
สองปีให้หลัง...ได้เกิดเหตุพายุฝนตกหนักทำให้รางน้ำฝน เชิงชายและฝ้าเพดานของอาคารเรียนทางทิศ
เหนือพังลงมา สพฐ.เห็นว่า ความเสียหายดังกล่าวน่าจะเกิดจากการที่ช่างทำไว้ไม่ดี
ผู้อำนวยการโรงเรียนจึงมี หนังสือแจ้งให้บริษัทขุนทองรับผิดชอบซ่อมแซม ตามข้อ
6 วรรคสองของสัญญาจ้าง ที่กำหนดว่า ถ้างานที่จ้างเกิด ชำรุดบกพร่องเสียหายขึ้นเกินระยะเวลา
2 ปี ผู้รับจ้างยังต้องรับผิดตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 600 วรรคหนึ่ง แห่ง ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คือหากมีความชำรุดบกพร่องเกิดขึ้นแก่งานจ้างภายในกำหนด
5 ปี นับแต่วันส่ง มอบงาน บริษัทยังต้องรับผิดในความชำรุดบกพร่องนั้น
ผู้อำนวยการโรงเรียนจึงมีหนังสือไปถึงบริษัทขุนทองให้มาดำเนินการซ่อมแซม แต่บริษัทกลับเพิกเฉย
โรงเรียนจึงได้ว่าจ้างบริษัทอื่นมาซ่อมแซมแทนและได้มีหนังสือแจ้งให้บริษัทขุนทองจ่ายค่าซ่อมแซมดังกล่าวตามสัญญา
บริษัทขุนทองชี้แจงว่าได้พ้นเวลาประกันผลงาน 2 ปีแล้ว ความเสียหายที่เกิดขึ้นไม่ได้เกิดจากการก่อสร้างไว้ไม่ดี
หากแต่เป็นไปตามสภาพการใช้งานที่มิได้หมั่นดูแลรักษาเป็นเหตุให้รางน้ำฝนเกิดการอุดตันจากการ
หมักหมมของเศษใบไม้ ประกอบกับในวันเกิดเหตุมีลมพายุและฝนตกหนักจึงทำให้รางน้ำฝนและเพดานไม่สามารถต้านทานน้ำหนักได้
อันถือเป็นเหตุสุดวิสัยที่ไม่มีผู้ใดต้องรับผิด
สพฐ.ไม่เห็นด้วย จึงนำเรื่องให้ศาลปกครองชี้ขาด
คดีมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่า บริษัทขุนทองต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายเพื่อความชำรุดบกพร่องของอาคารเรียนหรือไม่
?
ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า บริษัทขุนทองต้องรับผิดตามที่กำหนดไว้ในข้อ 6 วรรคสองของสัญญาจ้าง โดยข้อโต้แย้งที่ว่า
ความเสียหายที่เกิดขึ้นเกิดจากสภาพการใช้งานที่ไม่หมั่นดูแลรักษา มีการหมกหมมของเศษใบไม้นั้น
เมื่อข้อเท็จจริงอาคารดังกล่าวสูง 2 ชั้น ต้นไม้อยู่ในระดับต่ำกว่าตัวอาคาร
จึงไม่อาจมีการ หมกหมมของเศษใบไม้ อีกทั้งแม้ว่าจะมีฝนตกหนักและลมพัดแรง แต่ก็กลับไม่ปรากฏว่ามีอาคารบ้านเรือนราษฎรในบริเวณเดียวกันได้รับความเสียหายแต่อย่างใด
เมื่อรางน้ำฝน เชิงชาย และฝ้าเพดานเป็นส่วนของอาคารที่จะต้องมีความแข็งแรงทนทาน ใช้งานได้นาน
การที่เกิดกรณีชำรุดเสียหายในเวลาเพียง 4 ปี ทั้งที่เป็นการใช้งานตามปกติ
อันแสดงว่าเกิดจากการก่อสร้างไว้ไม่ดี
ฉะนั้น บริษัทขุนทองจึงต้องรับผิดชำระค่าเสียหายในความชำรุดบกพร่องของงานจ้างดังกล่าว
พร้อมดอกเบี้ยตามกฎหมาย (อ.498/2556)
นอกจากนี้ ยังมีกรณี อบต.จ้างก่อสร้างขยายเขตท่อเมนประปาในหมู่บ้าน
โดยมีการตรวจรับงานและจ่ายเงินค่าจ้างกันเรียบร้อยแล้ว ต่อมาจึงพบว่ายังมีท่อบางส่วนที่ก่อสร้างไม่ครบถ้วนตามสัญญา
แต่ผู้รับจ้างไม่ยอมมาดำเนินการ อบต.จึงต้องว่าจ้างผู้รับจ้างรายอื่นมาดำเนินการแทน
ซึ่งกรณีนี้ศาลปกครองสูงสุดท่านวินิจฉัยว่า ผู้รับจ้างต้องคืนเงินในส่วนที่ก่อสร้างท่อเมนประปาไม่ครบถ้วนตามสัญญาให้แก่
อบต. จะอ้างว่าผู้ตรวจรับงานประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงมาเป็นประโยชน์กับตนมิได้
เนื่องจากเป็นคนละส่วนกัน ผู้รับจ้างจึงต้องรับผิดอันเกิดจากการไม่ปฏิบัติตามสัญญาจ้างให้ครบถ้วนอันถือเป็นหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตามสัญญาต่อผู้ว่าจ้าง
(อ.233/2553)
“สัญญาต้องเป็นสัญญา.....” ฉะนั้น ข้อตกลงที่กำหนดในสัญญาจึงถือเป็นสิ่งสำคัญที่ผูกพันคู่สัญญาให้ต้องปฏิบัติตาม
ถึงตรงนี้เชื่อว่าท่านผู้อ่านคงจะรู้จักลักษณะของสัญญาทางปกครองกันมากขึ้น ซึ่งข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองนี้
เป็นเรื่องที่อยู่ไมไกลตัวเราเลยครับ...
ครองธรรม ธรรมรัฐ
