ผมไม่มีส่วนได้เสียในสัญญา

 (หนังสือพิมพ์บ้านเมือง คอลัมน์คดีปกครอง ฉบับวันเสาร์ที่ 24 สิงหาคม 2556)

                      ผมไม่มีส่วนได้เสียในสัญญา ... เพราะว่าเป็นสมาชิกสภาหลังสัญญาเสร็จสิ้น !
คดีปกครองที่นามาเล่าสู่กันฟังฉบับนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับหุ้นส่วนผู้จัดการของห้างหุ้นส่วนจำกัดซึ่งเข้าเป็นคู่สัญญาจ้างกับองค์การบริหารส่วนจังหวัด ต่อมาบุคคลดังกล่าวได้รับเลือกตั้งให้เป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดในขณะที่สัญญาอยู่ระหว่างต้องรับผิดในความชำรุดบกพร่องของงานจ้างตามสัญญา กรณีเช่นนี้จะถือเป็นผู้มีส่วนได้เสีย ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้นเป็นคู่สัญญา และส่งผลให้ความเป็นสมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดต้องสิ้นสุดลง หรือไม่ ?

ข้อเท็จจริงในคดีนี้เกิดขึ้นจาก ผู้ฟ้องคดีในฐานะหุ้นส่วนผู้จัดการของห้างหุ้นส่วนจำกัด อ. ได้เข้าไปเป็นคู่สัญญากับองค์การบริหารส่วนจังหวัด ตามโครงการก่อสร้างระบบประปาผิวดินขนาดใหญ่ โดยได้ตกลงและดำเนินการตามสัญญาแล้วเสร็จ พร้อมทั้งส่งมอบงานงวดสุดท้ายเมื่อวันที่ 31 พฤษภาคม 2549 แต่ในสัญญาระบุให้ต้องรับผิดชอบ ในความชำรุดบกพร่องของงานจ้างภายในกำหนด 2 ปี นับถัดจากวันที่ได้รับมอบงาน ห้างหุ้นส่วนจากัด อ. จึงต้องผูกพันรับผิดตามเงื่อนไขในสัญญาจ้างจนถึงวันที่ 30 พฤษภาคม 2551

ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้รับเลือกตั้งให้เป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเมื่อวันที่ 15 พฤษภาคม 2551 และได้รับเลือกให้เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดก่อนที่ห้างหุ้นส่วนจำกัด อ. จะพ้นจากความรับผิด ตามข้อผูกพันในสัญญา และขณะนั้นผู้ฟ้องคดียังคงเป็นหุ้นส่วนผู้จัดการของห้างหุ้นส่วนจำกัด อ.

กรณีดังกล่าวจึงมีผู้คัดค้านต่อผู้ถูกฟ้องคดี (ผู้ว่าราชการจังหวัด) ว่าผู้ฟ้องคดีมีคุณสมบัติต้องห้าม การดำรงตำแหน่ง และหลังจากการสอบสวนแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีจึงได้วินิจฉัยให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหาร ส่วนจังหวัดของผู้ฟ้องคดีสิ้นสุดลง เนื่องจากเป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยตรงในสัญญาตามมาตรา 11 วรรคหนึ่ง (5) แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2546

คดีนี้มีประเด็นที่น่าสนใจว่า การที่ผู้ฟ้องคดีดำรงตำแหน่งเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดภายหลังจากห้างหุ้นส่วนจากัด อ. ที่ตนเป็นหุ้นส่วนผู้จัดการได้ดำเนินการตามสัญญาจ้างแล้วเสร็จ แต่อยู่ระหว่างต้องรับผิดในความชำรุดบกพร่องตามสัญญา ถือว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีส่วนได้เสียอันส่งผลให้การเป็นสมาชิกภาพสิ้นสุดลง หรือไม่ ?

มาตรา 11 วรรคหนึ่ง (5) แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 แก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2546 กำหนดให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสิ้นสุดลง เมื่อเป็นผู้มีส่วนได้เสียไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้น เป็นคู่สัญญาหรือในกิจการที่กระทำให้แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้น หรือที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้นจะกระทำ

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า บทบัญญัติดังกล่าวมีเจตนารมณ์เพื่อห้ามมิให้สมาชิกสภาองค์การบริหาร ส่วนจังหวัดใช้อำนาจในฐานะที่ตนเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐสร้างประโยชน์ส่วนตน โดยเบียดเบียนหรือคุกคามประโยชน์ ของส่วนรวม หรือประโยชน์ของรัฐ แต่การจะพิจารณาว่าสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรือไม่ ต้องพิจารณาจากข้อเท็จจริงและพฤติการณ์เป็นกรณีๆ ไป

เมื่อปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งมีหน้าที่ดำเนินกิจการและดำเนินการประชุมให้เป็นไปตามระเบียบข้อบังคับ โดยไม่มีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบในการอนุมัติทำสัญญาจ้างและลงนามในสัญญาจ้างที่มีผลผูกพันองค์การบริหารส่วนจังหวัด และแม้ในระหว่างที่ดำรงตำแหน่งดังกล่าวผู้ฟ้องคดียังคงเป็นหุ้นส่วนผู้จัดการของห้างหุ้นส่วนจากัด อ. แต่ด้วยการดำเนินการตามสัญญาจ้างได้เสร็จสิ้นลงแล้ว และความรับผิด ในความชำรุดบกพร่องที่ได้กำหนดในสัญญาจ้างก็เป็นเพียงการกำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบของห้างหุ้นส่วนจำกัด อ. ในฐานะผู้รับจ้างที่ต้องรับผิดต่อองค์การบริหารส่วนจังหวัดผู้จ้างตามข้อสัญญาที่ได้ให้ไว้เท่านั้น ซึ่งความรับผิดดังกล่าว อาจจะเกิดขึ้นหรือไม่ก็ได้ ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีจึงมิอาจใช้ตำแหน่งหน้าที่ของตนเพื่อเอื้อประโยชน์ ช่วยเหลือเกื้อกูล หรือให้ประโยชน์อย่างใดๆ แก่ห้างหุ้นส่วนจำกัด อ. ได้ ประกอบกับไม่มีการกระทำที่มีลักษณะเป็นการเอื้อประโยชน์เกิดขึ้น ความรับผิดดังกล่าวจึงไม่ทำให้ผู้ฟ้องคดีตกเป็นผู้มีส่วนได้เสียไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นคู่สัญญา หรือในกิจการที่กระทำให้แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัด อันเป็นลักษณะต้องห้ามตามที่กฎหมายกำหนด

การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำวินิจฉัยให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดของผู้ฟ้องคดีสิ้นสุดลง จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 191/2556)
คดีนี้จึงเป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีสำหรับการใช้อำนาจวินิจฉัยสมาชิกภาพของสมาชิกสภาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกแห่งที่มีกฎหมายกำหนดคุณสมบัติต้องห้าม กรณีการเป็นผู้มีส่วนได้เสียไม่ว่าจะโดยทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นคู่สัญญาว่า การจะถือว่าเป็นผู้มีส่วนได้เสียในสัญญาทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนดอันส่งผลให้การดารงตำแหน่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องสิ้นสุดลงนั้น ไม่ใช่เกิดขึ้นเพียงเพราะว่าบุคคล ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐมีส่วนเกี่ยวข้องกับเอกชนซึ่งเป็นคู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐที่ตนดำรงอยู่เท่านั้น แต่จาเป็นต้องพิจารณาถึงข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ที่เกิดขึ้นว่าบุคคลดังกล่าวได้ใช้ตำแหน่งของตนเอื้อประโยชน์ ช่วยเหลือเกื้อกูล หรือให้ประโยชน์กับเอกชนที่เป็นคู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐ หรือไม่ครับ !

                                                                                                          นายปกครอง

ผู้ควบคุมงานจ้างใช้ดุลพินิจเปลี่ยนแปลงงานจ้าง

                 ผู้ควบคุมงานจ้างใช้ดุลพินิจเปลี่ยนแปลงงานจ้าง ... ผู้รับจ้างรับผิดด้วย

                                                            นางวชิราภรณ์ อนุกูล พนักงานคดีปกครองปฏิบัติการ

                                                                           กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร

                                                                       สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง



ในการทำสัญญาจ้าง คณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงาน ถือว่าเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในอันที่จะทำให้สัญญาจ้างบรรลุวัตถุประสงค์อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญา โดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ตรวจการจ้างไว้ในข้อ 72 ว่าจะต้องทำการตรวจการปฏิบัติงานของผู้ควบคุมงาน ผู้รับจ้างและตรวจการจ้างให้เป็นไปตามแบบรูปรายการละเอียดและข้อกำหนดในสัญญา และข้อ 73 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้ควบคุมงานที่จะต้องควบคุมการปฏิบัติงานของผู้รับจ้างตลอดเวลาอายุสัญญา โดยคณะกรรมการตรวจการจ้างและ ผู้ควบคุมงานยังมีอำนาจสั่งเปลี่ยนแปลงแก้ไขเพิ่มเติมหรือตัดทอนงานจ้างได้ตามที่เห็นสมควร และหาก ผู้รับจ้างขัดขืนไม่ปฏิบัติตาม กรรมการตรวจการจ้าง ผู้ควบคุมงานมีอำนาจสั่งให้หยุดกิจการนั้นชั่วคราวได้ ดังนั้น เมื่อคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานมีอำนาจดังกล่าวและได้ใช้อำนาจ ในการสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงรูปแบบของงานตามสัญญาให้แตกต่างไปจากแบบรูปรายการละเอียดและข้อกำหนด ในสัญญาและเกิดความเสียหายขึ้น คณะกรรมการตรวจการจ้าง ผู้ควบคุมงานและผู้รับจ้างจะต้องรับผิด ในความเสียหายนั้นหรือไม่ ? เพียงใด ?

ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยประเด็นดังกล่าวไว้อย่างน่าสนใจ

กรณีผู้ฟ้องคดี (กรมทางหลวง) ได้ทำสัญญาจ้างผู้ถูกฟ้องคดี (เอกชน)ให้ซ่อมทางหลวงบริเวณที่ถูกอุทกภัย โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้ใช้เงินสดเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำงานตามสัญญาและส่งมอบงานเมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2546 คณะกรรมการตรวจการจ้างตรวจรับงานเมื่อวันที่ 15 ตุลาคม 2546 ต่อมาในระหว่างการรับประกันความชำรุดบกพร่องของงานจ้างตามสัญญาพบว่าทางหลวงดังกล่าวถูกน้ำกัดเซาะฐานรากสะพานชำรุดเสียหาย นายช่างแขวงการทางจึงมีหนังสือ ลงวันที่ 24 สิงหาคม 2547 แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทำการแก้ไขเนื่องจากการที่สะพานพังเพราะผู้ถูกฟ้องคดีใช้วัสดุที่ไม่ถูกต้อง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกเฉย จนกระทั่งสะพานได้พังทลายลงเมื่อวันที่ 9 กันยายน 2547 ผู้ฟ้องคดีจึงทำการแก้ไขซ่อมแซมเองคำนวณค่าใช้จ่ายเป็นเงิน 1,900,000 บาท โดยได้ยึดเงินค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาคงเหลือเงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีต้องชดใช้อีกจำนวนเงินจึงขาดอยู่ 1,816,436 บาท จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้เงินจำนวนดังกล่าว

คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งว่า ปฏิบัติงานตามคำสั่งและภายใต้ดุลพินิจของผู้ควบคุมงานเนื่องจากมีอุปสรรคในการก่อสร้างบริเวณสะพานโดยน้ำป่าไหลหลากพัดเอาก้อนหินขนาดใหญ่มาทับถม RC. Box Culvert หรือท่อระบายน้ำสี่เหลี่ยม ทำให้ทุบรื้อออกไม่หมด และพบหินขนาดกว้างไม่สามารถขุดดินหรือเจาะเพื่อทำฐานรากสะพานได้ จึงได้แจ้งผู้ควบคุมงานและได้รับอนุญาตจากผู้ควบคุมงานให้เปลี่ยนแปลงรูปแบบได้ โดยได้ปรับดินถมทับท่อ RC. Box Culvert และก่อสร้างตอม่อฐานรากแผ่และดาด ค.ส.ล. บนพื้นดินที่ปรับถม

ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องรับผิดตามสัญญาจ้างดังกล่าวหรือไม่ เพียงใด ? ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า

เอกสารแนบท้ายสัญญากำหนดให้ทุบรื้อ RC. Box Culvert ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ก่อสร้างอยู่เดิมในบริเวณใต้สะพานที่จะทำการก่อสร้างออกก่อนการก่อสร้างตอม่อฐานรากของสะพาน และสร้างสะพานพร้อมทำดาด ค.ส.ล. ท้องคลองใต้สะพาน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ก่อสร้างสะพานโดยไม่ทุบรื้อท่อ RC. Box Culvert ออกให้หมด แต่ได้ปรับดินถมทับท่อ RC. Box Culvert และก่อสร้างตอม่อฐานรากแผ่และดาด ค.ส.ล. บนพื้นดินที่ปรับถม ซึ่งไม่ถูกต้องตามแบบรูปรายการและข้อกำหนดในสัญญา แม้การก่อสร้างดังกล่าวจะได้รับอนุญาตจากผู้ควบคุมงานของผู้ฟ้องคดีให้เปลี่ยนแปลงรูปแบบก่อสร้างสะพานเป็นตอม่อแบบฐานรากแผ่ได้ แต่ก็เป็นการปฏิบัติงาน ตามคำสั่งของผู้ควบคุมงานที่สั่งการไม่ถูกต้องตามรูปแบบรายการและข้อกำหนดในสัญญาและไม่เป็นไปตามมาตรฐานวิชาการสำหรับงานก่อสร้าง ประกอบกับผู้ถูกฟ้องคดีตกลงทำสัญญารับจ้างทำงานซ่อมทางที่ถูกอุทกภัย ย่อมทราบอยู่ก่อนแล้วว่าบริเวณที่ก่อสร้างมีปัญหาอุทกภัยสูงต้องก่อสร้างให้เป็นไปตามมาตรฐานและหลักวิชาการและตามแบบที่ผู้ฟ้องคดีกำหนดตามสัญญา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีทำการก่อสร้างสะพานไม่ถูกต้องตามรูปแบบรายการและข้อกำหนดในสัญญาที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงแข็งแรงของสะพาน จึงไม่อาจปฏิเสธความรับผิดตามสัญญาและต้องรับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้นตามสัญญา

นอกจากนี้ แม้ผู้ควบคุมงานจะมีอำนาจสั่งเปลี่ยนแปลงงานตามสัญญา แต่การควบคุมงานก่อสร้างดังกล่าวต้องให้ผู้รับจ้างปฏิบัติตามรายละเอียดของสัญญาด้วย เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีไม่ทุบรื้อท่อ RC. Box Culvert ออกให้หมดและก่อสร้างฐานรากแผ่ของสะพานไม่ถูกต้องตามรูปแบบรายการและข้อกำหนดในสัญญา โดยคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานของผู้ฟ้องคดีได้รับรองว่าได้ทุบรื้อท่อ RC. Box Culvert หมดแล้ว และสั่งให้เปลี่ยนแปลงจากแบบก่อสร้างแบบฐานเสาตอกมาเป็นแบบฐานรากแผ่ จึงเป็นการตรวจการจ้าง และควบคุมงานก่อสร้างไม่เป็นไปตามแบบรูปรายละเอียด จึงเป็นกรณีที่ความชำรุดบกพร่องหรือความเสียหายเกิดขึ้นจากกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานสั่งให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงงานตามสัญญา จึงถือว่ามีส่วน ทำให้เกิดความเสียหายด้วย ผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้แต่งตั้งคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงาน จึงต้อง รับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้นด้วย แต่ความเสียหายเกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นผู้มีอาชีพในการก่อสร้าง ไม่ปฏิบัติตามรายละเอียดงานจ้างเหมาทำการซ่อมทางที่ถูกอุทกภัยและรายการละเอียดต่อท้ายสัญญา ซึ่งเป็นสาเหตุหลักของการพังของสะพาน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องรับผิดในความเสียหายส่วนใหญ่ที่เกิดขึ้น

คดีนี้ผู้รับจ้าง (ผู้ถูกฟ้องคดี) กรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานโดยผู้ฟ้องคดีจะต้องรับผิดเพียงใด ? ผู้สนใจสามารถศึกษาได้จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 351/2556 และคดีนี้เป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีสำหรับหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการใช้อำนาจของคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานว่า แม้ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 จะให้อำนาจ ในการสั่งเปลี่ยนแปลง เพิ่มเติมหรือตัดทอนงานจ้างได้ตามที่เห็นสมควร ก็มิได้หมายความว่าจะใช้ดุลพินิจ ได้ตามอำเภอใจ เพราะการใช้อำนาจดังกล่าวยังต้องอยู่ภายใต้รูปแบบและรายละเอียดของสัญญา ดังนั้น ในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานจึงควรที่จะศึกษารูปแบบและรายละเอียดของสัญญาให้เข้าใจชัดเจน นอกจากนี้ ในส่วนผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานจะต้องแต่งตั้งผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญในเรื่องนั้นๆ เพื่อให้คณะกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงาน ใช้อำนาจหน้าที่ของตนด้วยความระมัดระวังภายใต้ความรู้ความเชี่ยวชาญของตน