วันพฤหัสบดีที่ 28 มีนาคม พ.ศ. 2556

บ้านพัง ! เพราะการก่อสร้างผิดแบบ




บ้านพัง ! เพราะการก่อสร้างผิดแบบ
(หนังสือพิมพ์บ้านเมือง คอลัมน์คดีปกครอง ฉบับวันเสาร์ที่ 2 มีนาคม 2556 )

คดีปกครองที่จะนำมาเล่าสู่กันฟังในวันนี้ เป็นเรื่องของเจ้าของที่ดินได้ทำการก่อสร้างอาคารโดยใช้เสาเข็มขนาดใหญ่กว่าที่ได้รับอนุญาตไว้ ทำให้เจ้าของอาคารข้างเคียงได้รับความเสียหายจากการสั่นสะเทือนของเครื่องจักร (ปั้นจั่น) ทำให้ฝาผนังด้านข้างและพื้นทางเดินเกิดรอยแตกร้าว
เรื่องราวของคดีนี้เกิดจากการที่ ... ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารพาณิชย์สองชั้นครึ่งจำนวนสี่คูหาในที่ดินของตนเองและได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น ในระหว่างการก่อสร้างนาง ส. เจ้าของอาคารข้างเคียงได้มีหนังสือร้องเรียนต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (เทศบาลตำบล) ว่าได้รับความเสียหายจากการตอกเสาเข็มฐานรากอาคารของผู้ฟ้องคดี และจากการตรวจสอบพบว่าผู้ฟ้องคดีใช้เสาเข็มขนาดใหญ่กว่าแบบแปลนหรือรายการประกอบแบบแปลนที่ขออนุญาตก่อสร้าง ทำให้บ้านของนาง ส. ได้รับความเสียหาย
เจ้าพนักงานท้องถิ่นจึงมีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีระงับการก่อสร้างอาคาร โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 46 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.. 2522 ให้ระงับการตอกเสาเข็มฐานรากอาคารนับแต่วันที่ได้รับคำสั่ง
หลังจากที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีระงับการก่อสร้างอาคารและผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คาสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์แล้ว จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองโดยอ้างว่าการที่ เจ้าพนักงานท้องถิ่นนำมาตรา 46 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.. 2522 มาใช้ในการออกคำสั่ง เป็นการไม่ถูกต้องและทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายจากการระงับ การก่อสร้างอาคาร

คดีนี้มีประเด็นสำคัญที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัย 2 ประเด็น คือ

ประเด็นที่หนึ่ง เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอานาจออกคาสั่งให้ผู้ฟ้องคดีระงับการตอกเสาเข็มฐานรากอาคารที่พิพาทได้หรือไม่ ? โดยพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.. 2522 มาตรา 31 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่าห้ามผู้ใดจัดให้มีหรือดำเนินการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคารให้ผิดไปจากแผนผังบริเวณ แบบแปลน และรายการประกอบแบบแปลนที่ได้รับอนุญาต ตลอดจนวิธีการหรือเงื่อนไขที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นกำหนดไว้ในใบอนุญาต หรือให้ผิดไปจากที่ได้แจ้งไว้ตามมาตรา 39 ทวิและมาตรา 40 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่าในกรณีที่มีการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคารโดยฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ กฎกระทรวง หรือข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้ หรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจ (1) มีคำสั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคาร ผู้ควบคุมงาน ผู้ดาเนินการ ลูกจ้าง หรือบริวารของบุคคลดังกล่าว ระงับการกระทำดังกล่าว
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การที่ผู้ฟ้องคดีทำการก่อสร้างอาคารโดยใช้เสาเข็มที่มีขนาดผิดไปจากแบบแปลนและรายการประกอบแบบแปลนที่ได้รับใบอนุญาต โดยมิได้รับใบอนุญาตให้ทำการแก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือแจ้งการแก้ไขเปลี่ยนแปลงต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่น เป็นการก่อสร้างอาคารให้ผิดไปจากแบบแปลนและรายการประกอบแบบแปลนที่ได้รับอนุญาตและผิดเงื่อนไขที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นกำหนดไว้ในใบอนุญาต จึงเป็นการก่อสร้างอาคารที่ ฝ่าฝืนบทบัญญัติมาตรา 31 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.. 2522 ประกอบข้อ 3 และข้อ 7 วรรคหนึ่ง ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (.. 2526) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.. 2522 เมื่อความเสียหาย ที่เกิดขึ้นกับบ้านของนาง ส. เป็นผลโดยตรงจากการตอกเสาเข็มฐานรากอาคารด้วยปั้นจั่นของผู้ฟ้องคดี หากปล่อยให้ ผู้ฟ้องคดีทำการก่อสร้างอาคารโดยใช้วิธีดังกล่าวต่อไปย่อมทำให้บ้านของนาง ส. ได้รับความเสียหายมากยิ่งขึ้น ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (ปลัดเทศบาล) ซึ่งขณะนั้นปฏิบัติหน้าที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 (นายกเทศมนตรี) ตามมาตรา 48 ปัญจทศ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.. 2496 ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น จึงชอบที่จะอาศัยอำนาจตามมาตรา 40 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.. 2522 ออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีระงับการตอกเสาเข็มฐานรากอาคารดังกล่าวได้
ประเด็นที่สอง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ออกคำสั่งระงับการตอกเสาเข็มฐานรากอาคารโดยอ้างอิงตัวบทกฎหมายผิดหลง จะทำให้คำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ? และเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ?
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 ชอบที่จะใช้อำนาจตามมาตรา 40 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.. 2522 ออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีระงับการตอกเสาเข็มฐานรากอาคารได้ แม้ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ 2 ปฏิบัติหน้าที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 จะออกคำสั่งโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 46 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งเป็นการอ้างอิงตัวบทกฎหมายอันเป็นที่มาของอำนาจในการออกคำสั่งโดยผิดหลง แต่ก็ไม่มีผลถึงขนาดทำให้เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีระงับการตอกเสาเข็มฐานรากอาคารพิพาท จึงเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นการทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี

พิพากษายกฟ้อง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 301/2555)

คดีนี้นอกจากจะเป็นอุทาหรณ์ที่ดีให้กับผู้ที่จะทำการก่อสร้างอาคาร ที่จะต้องดำเนินการก่อสร้าง ให้เป็นไปตามแบบแปลนที่ได้รับอนุญาตไว้ และไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทรัพย์สินของผู้อื่นแล้ว ยังทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองให้มีความระมัดระวังในการออกคำสั่งซึ่งจะต้องตรวจสอบบทบัญญัติของกฎหมายที่ใช้เป็นฐานในการนำมาออกคำสั่งให้ถูกต้อง และถึงแม้ว่าในบางกรณีอาจเป็นเพียงข้อผิดหลงที่ไม่มีผลถึงขนาดทำให้เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ก็อาจส่งผลต่อความไว้วางใจของประชาชนต่อการทำหน้าที่ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะได้ไม่มากก็น้อยครับ ! ...
นายปกครอง

นายกปลดรองนายกได้



คำสั่งทางปกครองที่โดยเหตุผลของเรื่องไม่ต้องให้โอกาสโต้แย้ง
จัดทำโดยนางสาวเบญญาภา ไชยคามี พนักงานคดีปกครองชำนาญการ
กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร
สำนักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง
คดีปกครองที่นามาเล่าสู่กันฟังในฉบับนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับการใช้อำนาจดุลพินิจของนายกเทศมนตรีออกคำสั่งยกเลิกคำสั่งแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรี มีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งดำรงตำแหน่ง รองนายกเทศมนตรีอยู่เดิมต้องพ้นจากตำแหน่ง ซึ่งคำสั่งดังกล่าวถือเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่กระทบถึงสิทธิของผู้ฟ้องคดีและเป็นคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือ แต่ผู้ออกคำสั่งได้ออกคำสั่งโดยไม่ได้ปฏิบัติตามมาตรา 30 และมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน แต่คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นต้นว่า แม้คำสั่งยกเลิกคำสั่งแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรีและมีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีที่ดำรงตำแหน่งรองนายกเทศมนตรีอยู่เดิม ต้องพ้นจากตำแหน่งจะมิได้รับฟังผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่กรณีก่อนที่จะออกคำสั่งและมิได้จัดให้มีเหตุผล ก็ไม่อาจถือได้ว่าเป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่สุจริตหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
เหตุใด ? คำสั่งของนายกเทศมนตรีดังกล่าว จึงไม่ต้องปฏิบัติตามมาตรา 30 และมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ทั้งที่ในการออกคำสั่งทางปกครองที่กระทบถึงสิทธิของคู่กรณี พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กำหนดรูปแบบ ขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญไว้ว่า เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและ มีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน เว้นแต่กรณีตามวรรคสอง (1) - (6) (มาตรา 30) และกรณีที่เป็นคำสั่งที่ทำเป็นหนังสือจะต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วยและเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วย (1) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ (2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง (3) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ เว้นแต่กรณีตามวรรคสาม (1) - (4) (มาตรา 37)
ข้อเท็จจริงของคดีนี้คือ ผู้ถูกฟ้องคดี (นายกเทศมนตรี) ออกคำสั่งที่ 79/2552 แต่งตั้ง ผู้ฟ้องคดีเป็นรองนายกเทศมนตรี ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีได้ออกคำสั่งที่ 310/2552 ยกเลิกคำสั่งที่ 79/2552 มีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีที่ดำรงตำแหน่งรองนายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่ง โดยผู้ถูกฟ้องคดีอ้างเหตุผลของการออกคำสั่งว่า หน้าที่รองนายกเทศมนตรีคือช่วยเหลืองานนายกเทศมนตรีตามที่นายกเทศมนตรีมอบหมาย แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ทางานตอบสนองให้เป็นไปตามนโยบายที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้มอบหมาย
ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่ได้ปฏิบัติตามมาตรา 30 และมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว ต่อผู้ถูกฟ้องคดี และต่อมาได้นำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งยกเลิกคำสั่งแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรีที่มีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องพ้นจากตำแหน่งรองนายกเทศมนตรี และให้รับกลับเข้าตำแหน่งเดิม พร้อมคืนสิทธิประโยชน์ที่พึงได้รับนับแต่วันพ้นจากตำแหน่ง
คดีนี้มีประเด็นที่ศาลปกครองวินิจฉัย 2 ประเด็น คือ (1) ผู้ถูกฟ้องคดีได้ดำเนินการ ออกคำสั่งโดยถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ ซึ่งศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546 มาตรา 48 นว มาตรา 48 เบญจ มาตรา 48 อัฏฐ มาตรา 48 เตรส และมาตรา 48 โสฬส บัญญัติให้นายกเทศมนตรีซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ของประชาชนตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น มีดุลพินิจที่จะแต่งตั้งบุคคลซึ่งมิใช่สมาชิกสภาเทศบาลที่มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม และที่ตนไว้วางใจเป็น รองนายกเทศมนตรีเพื่อให้เป็นผู้ช่วยเหลือในการบริหารราชการของเทศบาล และถอดถอนรองนายกเทศมนตรีหรือสั่งให้รองนายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งเมื่อตนหมดความไว้วางใจแล้ว ซึ่งโดยสภาพการแล้ว การที่นายกเทศมนตรีใช้ดุลพินิจมีคำสั่งถอดถอนรองนายกเทศมนตรีหรือให้รองนายกเทศมนตรีผู้ใดพ้นจากตำแหน่งเนื่องจากนายกเทศมนตรีหมดความไว้วางใจในตัวรองนายกเทศมนตรีผู้นั้น ไม่อาจถือได้ว่า เป็นการลงโทษรองนายกเทศมนตรีผู้นั้น ทั้งการกระทำหรือพฤติการณ์ของรองนายกเทศมนตรีที่เป็นเหตุให้นายกเทศมนตรีเสื่อมหรือหมดความไว้วางใจลงก็ไม่จำเป็นต้องเป็นการกระทำหรือพฤติการณ์ในเรื่องใดเรื่องหนึ่งหรือหลายเรื่องโดยเฉพาะเจาะจง แต่อาจจะเป็นการกระทำหรือพฤติการณ์ของรองนายกเทศมนตรี ผู้นั้นโดยรวมก็ได้ ดังนั้น กรณีจึงเห็นได้ชัดว่าโดยเหตุผลของเรื่องแล้ว การที่นายกเทศมนตรีใช้ดุลพินิจมีคำสั่งถอดถอนรองนายกเทศมนตรีผู้ใดพ้นจากตำแหน่ง ไม่อยู่ในบังคับของมาตรา 30 และมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งที่ 310/2552 ยกเลิกคำสั่งที่ 79/2552 และมีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งรองนายกเทศมนตรี จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากไม่เป็นไปตามรูปแบบ ขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญ ที่กฎหมายกำหนดไว้ สาหรับการกระทำดังกล่าวแต่อย่างใด
ส่วนประเด็นที่ (2) ผู้ถูกฟ้องคดีได้ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยประเด็นนี้ว่า เมื่อนายกเทศมนตรีมีดุลพินิจที่จะแต่งตั้งบุคคลที่มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่กฎหมายกำหนดและที่ตนไว้วางใจเป็นรองนายกเทศมนตรีและให้อยู่ในตำแหน่งตราบที่ตนยังคงไว้วางใจ การที่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ทางานตอบสนองให้เป็นไปตามนโยบายที่ได้รับมอบหมายไว้ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงยกเลิกคำสั่งแต่งตั้งผู้ฟ้องคดีให้ดารงตำแหน่งรองนายกเทศมนตรีซึ่งหมายความว่าผู้ถูกฟ้องคดีหมดความไว้วางใจผู้ฟ้องคดีแล้วโดยสิ้นเชิง จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่สุจริตหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
คดีนี้มีข้อสังเกตที่น่าสนใจว่า ศาลปกครองสูงสุดไม่ได้ยกเหตุผลว่าเป็นคำสั่งทางปกครองที่ได้รับการยกเว้นตามมาตรา 30 วรรคสอง (1) - (6) และมาตรา 37 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แต่ได้วินิจฉัยโดยพิจารณาจากเหตุผลของการใช้อำนาจของนายกเทศมนตรีในการมีคำสั่งแต่งตั้งและถอดถอนรองนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546 ในขณะที่ศาลปกครองชั้นต้นมีความเห็นว่า การออกคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองเกี่ยวกับการแต่งตั้งและให้บุคคลพ้นจากตำแหน่งซึ่งได้รับการยกเว้นตามมาตรา 30 วรรคสอง (6) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. 2539 ประกอบกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 วรรคสอง (1) และไม่ใช่คำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะเป็นคำสั่งตามประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง คำสั่งทางปกครองที่ต้องระบุเหตุผลไว้ในคำสั่งหรือในเอกสารแนบท้ายคำสั่ง ลงวันที่ 31 กรกฎาคม 2543 จึงไม่อยู่ในบังคับที่จะต้องระบุเหตุผลไว้ในคำสั่งหรือเอกสารแนบท้ายคำสั่งแต่อย่างใด รายละเอียดและเหตุผลทั้งหมดของคำวินิจฉัยผู้สนใจสามารถศึกษาได้จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 542/2555