อำนาจนายทะเบียน : กรณีคำสั่งย้ายชื่อ ออกจากทะเบียนบ้านเข้าทะเบียนบ้านกลาง

อำนาจนายทะเบียน : กรณีคำสั่งย้ายชื่อ ออกจากทะเบียนบ้านเข้าทะเบียนบ้านกลาง

โดย นายนิรัญ อินดร พนักงานคดีปกครองชำนาญการ
สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง

“ทะเบียนบ้าน” เป็นเอกสารราชการสำคัญที่ทางราชการจัดทำขึ้นเพื่อระบุรายละเอียดที่ตั้งของบ้านและรายการต่างๆ ของบุคคลในบ้าน ได้แก่ ชื่อ นามสกุล เลขประจำตัวประชาชน ชื่อบิดามารดา ภูมิลำเนาเดิม หลักฐานทางทะเบียนราษฎรดังกล่าว ไม่เพียงแต่จะมีความสำคัญต่อการพัฒนาระบบการบริหารราชการแผ่นดินในด้านต่างๆ เท่านั้น หากแต่ยังสำคัญต่อบุคคลผู้มีชื่อในทะเบียนบ้านหรือผู้เกี่ยวข้องในการพิสูจน์ตรวจสอบหรือยืนยันตัวบุคคลสำหรับรับบริการหรือสวัสดิการจากรัฐหรือการใช้อ้างอิงหรือใช้สิทธิต่างๆ จากรัฐในฐานะประชาชนชาวไทยที่รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทยหรือกฎหมาย รับรองหรือคุ้มครองไว้ เช่น การรับบริการสาธารณสุข การรับบริการในการศึกษา การใช้สิทธิเลือกตั้งในทุกระดับหรือสำหรับการแสดงตัวเพื่อประโยชน์ในการสมัครงานหรือการทำนิติกรรมสัญญา เป็นต้น

ด้วยเหตุที่ “ทะเบียนบ้าน” มีความสำคัญดังกล่าวข้างต้น ทำให้บางครั้งมีผู้นำข้อมูลทางทะเบียน ไปแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบหรือกระทำด้วยประการใดๆ เพื่อให้สามารถใช้ทะเบียนบ้านแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ เช่น การดำเนินการแจ้ง การรับแจ้ง การบันทึก การลงรายการเพื่อดำเนินการจัดทำหลักฐานทางทะเบียนต่างๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือระเบียบหรืออำพรางหรือแจ้งรายการให้ผิดไปจากความเป็นจริง ซึ่งหากมีกรณีดังกล่าวเกิดขึ้น พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๑๐ วรรคสาม กำหนดให้ “นายทะเบียน” มีอำนาจสั่งไม่รับแจ้ง จำหน่ายรายการทะเบียน เพิกถอนหลักฐานทะเบียน และดำเนินการแก้ไขข้อความรายการทะเบียนให้ถูกต้อง

ดังเช่นคดีที่จะนำมาเป็นอุทาหรณ์ในคอลัมน์ระเบียบกฎหมายฉบับนี้ เป็นเรื่องเกี่ยวกับการใช้อำนาจของ “นายทะเบียน” ย้ายชื่อของผู้มีชื่อในทะเบียนบ้าน เข้า “ทะเบียนบ้านกลาง” (ทะเบียนซึ่งผู้อำนวยการทะเบียนกลางกำหนดให้จัดทำขึ้นสำหรับลงรายการบุคคลที่ไม่อาจมีชื่อในทะเบียนบ้าน) โดยเห็นว่า “เป็นการแจ้งย้ายที่อยู่ผิดจากข้อเท็จจริง กล่าวคือ เป็นการแจ้งย้ายแต่ชื่อเข้าทะเบียนบ้าน แต่ตัวบุคคลไม่ได้เข้าอาศัยอยู่จริง” ทำให้ผู้มีชื่อ ในทะเบียนบ้านไม่มีสิทธิเลือกผู้ใหญ่บ้าน

ข้อเท็จจริงก็คือ ผู้ฟ้องคดีได้แจ้งย้ายจากบ้านเลขที่ ๒๕๗/๑ เข้าบ้านเลขที่ ๘๘ แต่ต่อมามีผู้ร้องเรียน ต่อนายอำเภอ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒) ว่า มีการย้ายคนจากนอกหมู่บ้าน เข้ามาในหมู่บ้านเพื่อหวังผลในการใช้สิทธิเลือกผู้ใหญ่บ้าน นายอำเภอจึงมอบหมายให้ปลัดอำเภอไปประชุมประชาคมหมู่บ้านเพื่อชี้แจงข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการย้ายที่อยู่ และหลังจากการตรวจสอบข้อเท็จจริงตามที่มีการร้องเรียนแล้ว นายทะเบียนอำเภอ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) จึงมีคำสั่งย้ายชื่อ ผู้ฟ้องคดีออกจากทะเบียนบ้านเลขที่ ๘๘ เข้าทะเบียนบ้านกลาง สำนักทะเบียนอำเภอ โดยเห็นว่าแจ้งย้ายที่อยู่ ผิดข้อเท็จจริงเป็นการแจ้งย้ายแต่ชื่อเข้าทะเบียนบ้าน แต่ตัวบุคคลไม่ได้เข้าอยู่จริง
ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นคำร้อง ขอให้นายทะเบียนอำเภอ เพิ่มชื่อผู้ฟ้องคดีในทะเบียนบ้านเลขที่ ๘๘ ตามเดิม และแจ้งย้ายออกจากทะเบียนบ้านกลาง และขอให้นายอำเภอ เพิ่มชื่อผู้ฟ้องคดีในบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกผู้ใหญ่บ้าน แต่นายทะเบียนอำเภอและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคาสั่งไม่อนุญาตตามคาร้องดังกล่าว

ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องศาลปกครองขอให้ศาลมีคาพิพากษาหรือคำสั่งเพิ่มชื่อผู้ฟ้องคดีในทะเบียนบ้านและในบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกผู้ใหญ่บ้าน

คดีนี้มีประเด็นที่น่าสนใจ ๒ ประเด็น คือ

ประเด็นที่ ๑ นายทะเบียนอำเภอจะใช้อำนาจตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติ การทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ ในการออกคำสั่งย้ายชื่อผู้ฟ้องคดีเข้าทะเบียนบ้านกลางโดยอาศัยเหตุผลดังกล่าว ได้หรือไม่

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า คำสั่งย้ายชื่อผู้ฟ้องคดีออกจากทะเบียนบ้านเลขที่ ๘๘ เข้าทะเบียนบ้านกลาง เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ส่งผลกระทบต่อสถานภาพแห่งสิทธิของผู้ฟ้องคดี กล่าวคือ การมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านเลขที่ ๘๘ ติดต่อกันไม่น้อยกว่าสามเดือน ผู้ฟ้องคดีจะเป็นผู้มีคุณสมบัติในการใช้สิทธิเลือกผู้ใหญ่บ้านตามข้อบังคับกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการเลือกผู้ใหญ่บ้าน พ.ศ. ๒๕๓๕ นอกจากนี้ การมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน ยังสามารถนาไปใช้อ้างอิงหรือใช้สิทธิต่างๆ ได้ เช่น ใช้ในการสมัครงาน สมัครเข้าศึกษา แต่การมีคำสั่งย้ายชื่อผู้ฟ้องคดี ไปยังทะเบียนบ้านกลาง ทำให้ผู้ฟ้องคดีขาดคุณสมบัติในการใช้สิทธิเลือกผู้ใหญ่บ้าน และยังมีผลเป็นการตัดสิทธิของผู้ฟ้องคดีในการยื่นคำร้องขอคัดสำเนาและรับรองรายการของบุคคลเพื่อนำไปใช้อ้างอิงหรือใช้สิทธิต่างๆ ได้ เหมือนมีชื่ออยู่ใน ทะเบียนบ้านเดิมตามข้อ ๔๘ ของระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๕

คำสั่งย้ายชื่อผู้ฟ้องคดีจากทะเบียนบ้านเลขที่ ๘๘ ไปยังทะเบียนบ้านกลาง จึงมีลักษณะเป็นคำสั่ง ทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
ตามหลักนิติรัฐ องค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายบริหารและฝ่ายปกครองจะกระทำการใด ที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ต่อเมื่อมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง และจะต้องใช้อำนาจนั้นภายในกรอบและปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่บทบัญญัติแห่งกฎหมายกำหนดไว้ด้วย และอำนาจของนายทะเบียนตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ เป็นเพียง อำนาจทั่วไปในการแก้ไขรายการทะเบียนและหลักฐานทะเบียนให้ถูกต้องเท่านั้น เมื่อพิจารณาพระราชบัญญัติ การทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ และกฎที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติดังกล่าว ไม่มีบทบัญญัติใด ที่กำหนดว่า ผู้มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านใด จะต้องพักอาศัยอยู่ในบ้านดังกล่าวตลอดเวลา มิฉะนั้น นายทะเบียนก็จะมี อำนาจแจ้งย้ายชื่อบุคคลดังกล่าวจากทะเบียนบ้านที่มีชื่ออยู่เข้าทะเบียนบ้านกลางได้

ซึ่งหากมีบทบัญญัติเช่นนั้นจริง ย่อมจะส่งผลกระทบต่อบุคคลเป็นจานวนมาก ไม่ว่าจะเป็นผู้ที่มี ภูมิลำเนาอยู่ในจังหวัดหนึ่ง แต่ต้องมีความจำเป็นไปทางานหรือไปศึกษาอยู่ในอีกจังหวัดหนึ่ง โดยมิได้มีความประสงค์ที่จะ ย้ายภูมิลำเนาไปอยู่ในจังหวัดที่ไปทำงานหรือไปศึกษา เพราะหากนายทะเบียนมีอำนาจออกคำสั่งย้ายชื่อบุคคลดังกล่าว เข้าทะเบียนบ้านกลางได้จริง จะส่งผลให้บุคคลดังกล่าวไม่สามารถใช้สิทธิในการเลือกตั้ง ไม่ว่าจะเป็นการเลือกตั้ง ระดับชาติหรือระดับท้องถิ่น ตลอดจนไม่สามารถยื่นคำร้องขอคัดสำเนาและขอคำรับรองของราชการเพื่อนำไปใช้อ้างอิง หรือใช้สิทธิต่างๆ ได้เหมือนอย่างทะเบียนบ้านเดิม และหนังสือกรมการปกครองที่ มท ๐๓๑๑.๒/๒๗๓๖๒ ลงวันที่ ๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ เป็นเพียงหนังสือตอบข้อหารือ มิได้มีสถานะเป็นกฎหมายที่ให้อำนาจผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ย้ายบุคคลใด ออกจากทะเบียนบ้านเข้าทะเบียนบ้านกลาง

ดังนั้น คำสั่งย้ายชื่อผู้ฟ้องคดีออกจากทะเบียนบ้านเลขที่ ๘๘ เข้าทะเบียนบ้านกลาง จึงเป็นการกระทำ ที่ไม่มีอำนาจ อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ประเด็นที่ ๒ กระบวนการก่อนการออกคำสั่งชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

เมื่อคำสั่งย้ายชื่อผู้ฟ้องคดีออกจากทะเบียนบ้านเลขที่ ๘๘ เป็นคำสั่งทางปกครองและพระราชบัญญัติ การทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ มิได้มีวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองบัญญัติไว้โดยเฉพาะ จึงต้องนำพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาใช้บังคับ เมื่อก่อนที่จะมีคำสั่งย้ายชื่อผู้ฟ้องคดีจากทะเบียนบ้านเลขที่ ๘๘ มิได้เปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดี ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน จึงเป็นกรณีที่ไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน และวิธีการอันเป็นสาระสำคัญตามที่มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และไม่เข้าข้อยกเว้นตามมาตรา ๓๐ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เนื่องจากก่อนที่จะออกคำสั่งย้าย ได้จัดให้มีการประชุม ประชาคมหมู่บ้าน มีหนังสือแจ้งเจ้าบ้านให้มาชี้แจงข้อเท็จจริง รวมทั้งได้ทำการสอบปากคำพยานบุคคลบางกลุ่ม จึงมีเวลาเพียงพอที่จะเปิดโอกาสให้บุคคลอื่นๆ มีโอกาสทราบข้อเท็จจริงและมีโอกาสโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานได้ ยกเว้นผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการปฏิบัติที่ไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กฎหมายกำหนดไว้

และตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ เป็นบทบัญญัติ ให้อำนาจนายทะเบียนในการเรียกเจ้าบ้านหรือบุคคลใดๆ มาชี้แจงหรือให้แสดงหลักฐานต่างๆ เพื่อความถูกต้องของ การทะเบียนราษฎร แต่เมื่อนายทะเบียนเรียกบุคคลดังกล่าวมาชี้แจงแล้ว จะออกคำสั่งทางปกครองที่อาจกระทบถึงสิทธิ ของบุคคลใด นายทะเบียนก็ยังคงต้องปฏิบัติตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เนื่องจากเป็นบทบัญญัติรับรองสิทธิของคู่กรณีก่อนที่เจ้าหน้าที่จะออกคำสั่งทางปกครอง แต่ในทางกลับกัน หากนายทะเบียนใช้อำนาจตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แล้ว แต่ไม่ประสงค์ที่จะออกคำสั่งทางปกครอง นายทะเบียนก็ไม่ต้องดำเนินการตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

พิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งที่ย้ายชื่อผู้ฟ้องคดีจากทะเบียนบ้านเลขที่ ๘๘ เข้าทะเบียนบ้านกลาง โดยให้มีผลย้อนหลังนับตั้งแต่วันที่คำสั่งมีผลใช้บังคับ ซึ่งจะมีผลในทางนิตินัยว่าผู้ฟ้องคดีมีชื่อในทะเบียนบ้าน ๘๘ ตั้งแต่วันที่ ย้ายชื่อเข้ามาในทะเบียนบ้านดังกล่าวและมีผลทำให้มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านติดต่อกันมาแล้วไม่น้อยกว่า ๓ เดือน อันทำให้ผู้ฟ้องคดีมีคุณสมบัติในการใช้สิทธิเลือกผู้ใหญ่บ้าน และมีข้อสังเกตเกี่ยวกับแนวทางหรือวิธีดำเนินการให้เป็นไปตาม คำพิพากษา คือ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพิ่มชื่อผู้ฟ้องคดีในบัญชีผู้มีสิทธิเลือกผู้ใหญ่บ้าน (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๑๒๔/๒๕๕๕)

จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดนี้มีแนวทางการปฏิบัติราชการที่สำคัญคือ
(๑) กรณีเจ้าหน้าที่ ผู้มีอำนาจจะออกคำสั่งทางปกครองซึ่งมีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ ต่อเมื่อมีบทบัญญัติ แห่งกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้งเท่านั้น และจะต้องใช้อำนาจนั้นภายในกรอบและปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่บทบัญญัติแห่งกฎหมายกำหนดไว้ด้วย และ
(๒) ในการออกคำสั่งทางปกครอง หากกฎหมายเฉพาะไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ที่จะประกันความเป็นธรรมให้กับคู่กรณีผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองไว้ จะต้องถือปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ รูปแบบ ขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนด เช่น การให้โอกาสคู่กรณีได้โต้แย้ง ชี้แจง และแสดงพยานหลักฐานของตนหรือการให้เหตุผลของคำสั่งทางปกครอง ซึ่งหากไม่ดำเนินการตามรูปแบบ ขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว นอกจากจะไม่คุ้มครองความเป็นธรรมให้คู่กรณี ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองแล้ว ยังเป็นการสร้างความไม่ไว้วางใจให้กับประชาชนที่มีต่อหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

อวสานแรงเงานอกจอ ! : บทสรุปชีวิตจริงที่ต้องอิงข้อกฎหมาย

อวสานแรงเงานอกจอ ! : บทสรุปชีวิตจริงที่ต้องอิงข้อกฎหมาย
       ระยะนี้...วงสนทนายามเช้าวันจันทร์และวันอังคาร หรือแม้แต่ในโลกของสังคมออนไลน์ คงไม่พ้นที่จะพูดคุยหรือวิพากษ์วิจารณ์กันถึงละครเรตติ้งแรงเรื่องแรงเงา ซึ่งกำลังเข้มข้นและน่าจะใกล้ถึงตอนอวสานเต็มที... ละครเรื่องนี้มีเนื้อหาที่สะท้อนสภาพปัญหาครอบครัวและสังคม โดยเฉพาะในบทของ ผอ.เจนภพ สามีผู้มากรัก กับมุตาและนพนภา ตัวแทนฟากภรรยาน้อยและภรรยาหลวง ที่คงปฏิเสธไม่ได้ว่าสามารถเกิดขึ้นได้ในชีวิตจริง หรือบ้างก็ว่าชีวิตจริงยิ่งกว่าในละครอีกครับ…
      
       ความแรงของละครเรื่องนี้จึงเปรียบเสมือนดาบสองคมที่ผู้ชมควรใช้วิจา รณญาณและดทพิจารณาให้เห็นถึงโทษภัยของกิเลสตัณหาซึ่งมีอยู่ในตัวมนุษย์ทุกคน เพราะหากไม่สามารถควบคุมไว้ด้วยกรอบของศีลธรรมได้ มันก็จะย้อนกลับมาทำร้ายเจ้าของกิเลสตัณหานั้นเองแบบไม่เลือกหน้า !
      
       เช่นเดียวกับคดีปกครองในวันนี้... ผมได้นำเรื่องราวชีวิตจริงของอาจารย์ท่านหนึ่งที่ได้มีความสัมพันธ์ในเชิง ชู้สาวกับหญิงซึ่งมีสามีแล้ว จนสุดท้ายความจริงถูกเปิดเผย... อวสานชีวิตจริงในคดีนี้จะเป็นอย่างไร รวมทั้งให้แง่คิด บทเรียน และความรู้เกี่ยวกับข้อกฎหมายอะไรบ้าง มาดูกันเลยครับ…
      
       คดีนี้สืบเนื่องมาจากนายเจนรัก ข้าราชการครูในโรงเรียนแห่งหนึ่ง ได้ถูกนายวิกฤติซึ่งเป็นผู้บริหารของโรงเรียนอีกแห่งหนึ่ง ร้องเรียนว่าแอบไปมีความสัมพันธ์ในทางชู้สาวกับนางมุษาภรรยาของตน ซึ่งเคยเป็นนักเรียนอยู่ในโรงเรียนที่นายเจนรักสอน จนเป็นเหตุให้ครอบครัวต้องแตกแยก...
      
       เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานจึงแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวน ข้อเท็จจริงขึ้น โดยคณะกรรมการสอบสวนได้แจ้งข้อกล่าวหาและสรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อ กล่าวหาให้นายเจนรักทราบ และนายเจนรักได้มีหนังสือชี้แจงข้อกล่าวหารวมทั้งได้อ้างพยานหลักฐานเพื่อนำ สืบแก้ข้อกล่าวหาดังกล่าวแล้ว
      
       จากการสอบสวนนายวิกฤติให้การว่า ในคืนที่นางมุษากลับบ้านดึกผิดปกติตนได้พยายามคาดคั้นจนภรรยายอมรับว่าได้ไป อยู่และมีความสัมพันธ์กับนายเจนรัก และหลังจากนั้นนางมุษาก็ทำบันทึกสัญญาว่าจะประพฤติตนใหม่โดยเลิกติดต่อกับ นายเจนรักต่อหน้านายอำเภอ แต่สุดท้ายทั้งคู่ก็ได้ไปจดทะเบียนหย่ากันโดยให้เหตุผลว่าสาเหตุเกิดจาก ภรรยาไปมีความสัมพันธ์กับชายอื่น นอกจากนี้นายวิกฤติยังให้การอีกว่า เมื่อ 3 ปีก่อนก็ได้เคยเกิดเหตุเช่นนี้มาแล้วครั้งหนึ่ง แต่ในตอนนั้นภรรยาและมารดาของนายเจนรักได้ขอเจรจาโดยจ่ายเงินให้ 80,000 บาท เพื่อให้ตนยุติเรื่องร้องเรียน ซึ่งตนก็ได้ตกลงรับเงินดังกล่าว
      
       ส่วนนายเจนรักให้การว่าไม่เคยมีความสัมพันธ์ฉันชู้สาวกับภรรยาของนาย วิกฤติตามข้อกล่าวหา ซึ่งในวันที่นางมุษากลับบ้านดึกนั้น ตนได้ไปพักอยู่ที่บ้านเพื่อนมิได้อยู่กับนางมุษาแต่อย่างใด อีกทั้งนายวิกฤติต้องการที่จะเรียกร้องเงินจากตนอีกแต่ตนไม่ยอมตกลงด้วย ส่วนเงินที่เคยจ่ายให้กับนายวิกฤติไปนั้น ก็เนื่องมาจากมารดาของตนเกรงว่าจะเสื่อมเสียชื่อเสียงในเรื่องที่ถูกกล่าวหา แม้จะไม่เป็นความจริงก็ตาม
      
       เรื่องนี้คณะกรรมการสอบสวนมีความเห็นว่า แม้จะไม่ปรากฏพยานหลักฐานที่ชัดเจนเกี่ยวกับความสัมพันธ์ของทั้งคู่ แต่ก็มีมูลพอที่จะเชื่อได้ว่าบุคคลทั้งสองมีความสัมพันธ์กันเชิงชู้สาวจริง โดยจากพยานแวดล้อมที่มารดาและภรรยาของนายเจนรักยอมจ่ายเงินให้แก่นายวิกฤติ เมื่อ 3 ปีก่อน อีกทั้งต่อมานายวิกฤติและภรรยาก็ได้จดทะเบียนหย่ากันจริง แต่หลังจากหย่ากันแล้วนายวิกฤติและภรรยายังมีการติดต่อไปมาหาสู่กันอยู่ จึงถือได้ว่าครอบครัวยังไม่แตกแยก
      
       นายเจนรักจึงมีความผิดทางวินัยฐานกระทำการอันได้ชื่อว่า เป็นผู้ประพฤติชั่ว ตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนฯ สมควรลงโทษลดขั้นเงินเดือน 1 ขั้น แเต่ เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานได้ให้คณะกรรมการฯ ดำเนินการสอบสวนเพิ่มเติมอีก 9 รายการ อาทิ สอบปากคำภรรยาและมารดาของนายเจนรักเกี่ยวกับการจ่ายเงิน 80,000 บาท สอบปากคำผู้ที่นายเจนรักอ้างว่าไปพักด้วยในคืนที่ภรรยาของนายวิกฤติกลับบ้าน ดึก ตรวจสอบเอกสารหลักฐานเกี่ยวกับการลาของนายเจนรัก ฯลฯ ซึ่งหลังจากที่ได้รับรายงานผลการสอบสวนเพิ่มเติมแล้ว เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานเห็นว่า จากพยานแวดล้อมพยานบุคคลเป็นเครื่องยืนยันว่านายเจนรักมีความสัมพันธ์ฉันชู้ สาวกับภรรยาของ
       ผู้กล่าวหาจริง จนเป็นเหตุให้ต้องไปจดทะเบียนหย่าอันทำให้ครอบครัวต้องแตกแยก จึงถือเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง ฐานกระทำการอันได้ชื่อว่า เป็นผู้ประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง ตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนฯ จึงมีคำสั่งลงโทษปลดนายเจนรักออกจากราชการ
      
       นายเจนรักได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวและต่อมาได้ถูกยกอุทธรณ์ แต่นายเจนรักก็ยังไม่สิ้นหวังครับเพราะยังพอเห็นช่องทางที่จะต่อสู้คดี จึงได้ยื่นฟ้องเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานต่อศาลปกครองเพื่อขอ ให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว โดยอ้างว่าในการสอบสวนเพิ่มเติมนั้นมิได้มีการดำเนินการตามมาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ส่งผลให้คำสั่งที่ลงโทษตนไม่ชอบด้วยกฎหมาย
      
       ...เหตุใดนายเจนรักจึงได้นำกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมาใช้ เป็นข้ออ้างเพื่อต่อสู้คดี กฎหมายฉบับนี้มีผลอย่างไรต่อความชอบหรือไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งลงโทษทาง วินัยซึ่งถือเป็นคำสั่งทางปกครอง ? ก่อนที่จะไปดูคำวินิจฉัยของศาล เรามาทำความรู้จักกับกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองกันก่อนครับ..
      
       พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เป็นกฎหมายที่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการออกคำสั่งทางปกครองและกระบวนการภายหลัง การออกคำสั่งทางปกครองเอาไว้ ทั้งนี้เพื่อให้การปฏิบัติราชการของ เจ้าหน้าที่มีมาตรฐานและเป็นไปในแนวทางเดียวกัน อันเป็นหลักประกันความเป็นธรรมให้กับบุคคลที่จะต้องอยู่ภายใต้บังคับของคำ สั่งทางปกครองนั้นๆ เราจึงมักเรียกกฎหมายฉบับนี้ว่าเป็น “กฎหมายกลาง”
      
       เพราะแต่เดิมก่อนที่จะมีการตรากฎหมายดังกล่าว ในการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองเจ้าหน้าที่จะปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมาย เฉพาะในเรื่องนั้นๆ กำหนดไว้ ซึ่งกฎหมายเฉพาะแต่ละฉบับก็จะมีหลักประกันความเป็นธรรมที่ต่ำบ้าง สูงบ้าง แตกต่างกันไปไม่เป็นเอกภาพ จึงทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในทางปฏิบัติซึ่งไม่เป็นผลดีต่อคู่กรณี
      
       ฉะนั้น ในปัจจุบันการออกคำสั่งทางปกครองต่างๆ จึงต้องถือปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ในกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฉบับนี้ เป็นหลัก เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายเฉพาะในเรื่องนั้นๆ ได้กำหนดหลักเกณฑ์ที่มีมาตรฐานไม่ต่ำกว่ากฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง จึงให้ถือปฏิบัติตามกฎหมายเฉพาะในเรื่องนั้นๆได้
      
       การบังคับใช้กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองนี้ได้เกิดผลเป็น รูปธรรมภายหลังจากที่ได้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้น โดยในการวินิจฉัยว่าคำสั่งทางปกครองใดชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลจะพิจารณาตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองดังกล่าว โดยจะพิจารณาใน 2 ส่วน คือ 1. รูปแบบหรือขั้นตอนกระบวนการในการออกคำสั่งทางปกครอง และ 2. เนื้อหา โดยดูว่าการใช้ดุลพินิจในการออกคำสั่งนั้นมีความสมเหตุสมผลหรือไม่
      
       การตรวจสอบในส่วนของรูปแบบ เช่น ในการออกคำสั่งทางปกครองต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจในเรื่องนั้น (มาตรา 12) ต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ที่มีความเป็นกลาง (มาตรา 13 และ 16) การให้โอกาสคู่กรณีในการนำทนายความเข้ามาในการพิจารณาทางปกครอง (มาตรา 23) การให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้ แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน (มาตรา 30) ซึ่งเป็นไปตามหลักการฟังความสองฝ่ายที่คู่กรณีซึ่งเป็นผู้ถูกกล่าวหาย่อม ต้องมีโอกาสในการชี้แจงหรือหักล้างแก้ข้อกล่าวหานั้น ฯลฯ สำหรับการตรวจสอบในส่วนเนื้อหาของคำสั่ง มาตรา 37 ได้กำหนดให้ในการออกคำสั่งทางปกครองเจ้าหน้าที่ต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย โดยเหตุผลนั้นต้องประกอบด้วย ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง และข้อพิจารณาหรือข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ
      
       คราวนี้เรากลับมาดูคดีของนายเจนรักกันต่อ... จะเห็นได้ว่านายเจนรักพยายามที่จะต่อสู้ในส่วนของรูปแบบ โดยยกมาตรา 30 ขึ้นมาอ้างว่า ในการสอบสวนข้อเท็จจริงเพิ่มเติมจำนวน 9 รายการนั้น เจ้าหน้าที่มิได้ให้โอกาสตนในการโต้แย้งหรือชี้แจงแสดงพยานหลักฐาน ซึ่งส่งผลให้คำสั่งลงโทษทางวินัยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
      
       โดยประเด็นที่โต้แย้งนี้ศาลมีความเห็นว่า การสั่งให้ดำเนินการสอบสวนเพิ่มเติมของผู้ถูกฟ้องคดี เป็นการใช้อำนาจตามข้อ 33 ของกฎ ก.พ. ฉบับที่ 18 (พ.ศ. 2540) ซึ่งแม้กฎหมายดังกล่าวจะมิได้กำหนดว่าต้องให้โอกาสผู้ถูกกล่าวหาได้ทราบและ โต้แย้งข้อเท็จจริงที่ได้มาจากการสอบสวนเพิ่มเติมนั้นด้วย อันถือว่าเป็นกรณีที่มีมาตรฐานในการปฏิบัติที่ต่ำกว่ามาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ ดังนั้นหากข้อเท็จจริงหรือพยานหลักฐานที่ได้จากการสอบสวนเพิ่มเติมนั้นเป็น ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับพฤติการณ์อันจะนำไปสู่การลงโทษได้
      
       ผู้ถูกฟ้องคดีก็ต้องให้นายเจนรักได้มีโอกาสโต้แย้งตามมาตรา 30 ดังกล่าวด้วย
      
       แต่เมื่อศาลได้ตรวจพิจารณาข้อเท็จจริงที่ได้จากสอบสวนเพิ่ม เติมดังกล่าวแล้ว เห็นว่ายังคงเป็นข้อเท็จจริงที่เกี่ยวเนื่องกับการกระทำและพฤติการณ์เดิม ซึ่งนายเจนรักได้ทราบและได้เคยโต้แย้งไว้ในการสอบสวนครั้งแรกแล้ว กรณีนี้จึงไม่ถือเป็นข้อกล่าวหาหรือข้อเท็จจริงใหม่ที่ต้องแจ้งให้นายเจนรัก ทราบและโต้แย้งตามมาตรา 30 ดังกล่าวอีก
      
       ดังนั้นการตรวจสอบในส่วนรูปแบบของคำสั่งที่พิพาทนี้จึงถือว่าผ่านครับ...
      
       มาดูการตรวจสอบในส่วนของเนื้อหาซึ่งมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า การออกคำสั่งลงโทษปลดนายเจนรักออกจากราชการเป็นการใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วย กฎหมายหรือไม่ ? โดยมีประเด็นย่อยที่ต้องพิจารณาก่อนว่าการกระทำของนายเจนรักถือเป็นความผิด วินัยอย่างร้ายแรงหรือไม่ ?
      
       จากข้อเท็จจริงที่รับฟังและพยานหลักฐานทั้งหมด ศาลเชื่อว่านายเจนรักมีความสัมพันธ์กับนางมุษา ภรรยาของนายวิกฤติจริง ซึ่งเป็นการกระทำที่ผิดศีลธรรม อันถือได้ว่าเป็นผู้ประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง ส่วนที่ว่าครอบครัวของนายวิกฤติจะแตกแยกจริงหรือไม่นั้น ไม่ใช่ประเด็นอันเป็นสาระสำคัญที่ต้องพิจารณา ดังนั้นการกระทำของ นายเจนรักจึงเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งลงโทษปลดออกจากราชการจึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ ชอบด้วยกฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือนแล้ว
       
       เมื่อศาลได้ตรวจสอบแล้วว่าผ่านทั้งในส่วนของรูปแบบและเหตุผลในการใช้ดุลพินิจ คำสั่งลงโทษปลด
       นายเจนรักออกจากราชการจึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย พิพากษายกฟ้อง
      
       บทสรุปหรือตอนอวสานของชีวิตจริงในคดีนี้ก็คือ นายเจนรักต้องก้มหน้ารับกรรมโดยจบชีวิตราชการไปอย่างน่าเสียดาย !
      
       ความรักเป็นสิ่งที่สวยงาม... แต่หากเป็นรักต้องห้ามหรือพบกันเมื่อสายไป ก็ควรต้องยับยั้งและยึดหลักศีลธรรมมาเป็นที่พึ่งให้กับชีวิต ความรักที่บริสุทธิ์ไม่ได้อยู่ที่การครอบครอง เพราะบางครั้งบางคนอาจไม่ได้เกิดมาเพื่อที่จะใช้ชีวิตอยู่ด้วยกัน หากแต่ว่ายังสามารถช่วยเหลือ ห่วงใย เป็นกำลังใจและเป็นกัลยาณมิตรต่อกันได้ ในทางตรงกันข้าม...ความรักที่เกิดขึ้นมาจากกิเลสตัณหาเพียงอย่างเดียว มักไม่ยั่งยืนและก่อให้เกิดปัญหาตามมาซึ่งไม่เป็นผลดีแก่ฝ่ายใดเลย โดยเฉพาะครอบครัวที่มีลูก...
      
       มาช่วยกันยับยั้งไม่ให้เกิดแรงเงานอกจอขึ้นนะครับ !
      
       ครองธรรม ธรรมรัฐ

แตะเบรกกะทันหัน ... ยืนยัน ไม่ประมาท ? ... ครับ !

 (หนังสือพิมพ์บ้านเมือง คอลัมน์คดีปกครอง ฉบับวันเสาร์ที่ 27 ตุลาคม 2555)

แตะเบรกกะทันหัน ... ยืนยัน ไม่ประมาท ? ... ครับ !

คดีปกครองที่นามาเล่าในฉบับนี้เป็นเรื่องความประมาทเลินเล่อในการขับขี่ยวดยานพาหนะในช่วงที่ ฝนตกหนักทำให้เกิดความเสียหาย ซึ่งหากยานพาหนะที่เกิดอุบัติเหตุเป็นของราชการด้วยแล้ว ผู้ขับขี่อาจต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้กับราชการได้ ถ้าอุบัติเหตุนั้นเกิดจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของพนักงานขับรถ

คดีนี้เกิดขึ้นเมื่อพนักงานขับรถ (ผู้ฟ้องคดี) ได้ขับรถยนต์ของทางราชการพาข้าราชการของโรงพยาบาลไปเข้าร่วมสัมมนา แต่ได้เกิดอุบัติเหตุระหว่างเดินทางกลับ ทำให้ผู้ฟ้องคดีและข้าราชการบาดเจ็บ ส่วนรถยนต์เสียหายอย่างรุนแรงและหลายรายการ คณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดเห็นว่าเป็นเหตุสุดวิสัย ไม่ต้องรับผิด เนื่องจากสภาพถนนเป็นทางโค้งลาดชันเข้าหาคอสะพาน มีฝนตกถนนลื่นยากต่อการควบคุม และระบบป้องกันเบรกล็อกทำงานไม่สมบูรณ์ แต่กระทรวงการคลัง (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3) เห็นว่า การขับรถในเส้นทางโค้งลงเขาขณะมีฝนตก ถนนลื่น การที่ผู้ฟ้องคดีชะลอความเร็วโดยเปลี่ยนเป็นเกียร์ 4 พร้อมกับแตะเบรก แต่รถยังลื่นเสียหลักไม่สามารถควบคุมได้และ พุ่งตกร่องระบายน้ำข้างทาง แสดงว่าเป็นการขับรถมาด้วยความเร็วสูงและประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ผู้ฟ้องคดี จึงต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายร้อยละ 75 ของค่าเสียหาย 200,000 บาท เป็นเงิน 150,000 บาท

             ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (ผู้ว่าราชการจังหวัด) จึงมีคำสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้เงินตามความเห็นของกระทรวงการคลังผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่าระบบล้อล็อกบกพร่องเพราะก่อนถึงจุดเกิดเหตุประมาณ 1 กิโลเมตร ได้ลดความเร็วลงพร้อมกับเปลี่ยนเกียร์มาเป็นเกียร์ 4 ความเร็วประมาณ 60 กิโลเมตรต่อชั่วโมง แต่เมื่อแตะเบรกทำให้ล้อล็อกเพราะระบบเอบีเอสขัดข้อง ประกอบกับทัศนวิสัยไม่ดี มีฝนตก ถนนลื่น สภาพถนนเป็นทางโค้งลาดชันลงเขา และเป็นเวลาพลบค่ำ และความเสียหายของรถยนต์เกิดจากความลึกของร่องระบายน้ำทำให้มีแรงอัดกระแทก หลังจากผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งและผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข) ยกอุทธรณ์ จึงนำคดีมาฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนคำสั่งให้ชดใช้เงิน 

            ข้อกฎหมายสำคัญของคดีนี้ก็คือ ตามมาตรา 10 ประกอบกับมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติ ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 กรณีที่เจ้าหน้าที่กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ทำให้หน่วยงาน ของรัฐเสียหาย หน่วยงานของรัฐจะใช้สิทธิเรียกร้องให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ จะต้องเป็นการกระทำด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น และการเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจะต้องคำนึงถึงความร้ายแรงแห่งการกระทำและความเป็นธรรมในแต่ละกรณีโดยไม่ต้องให้ใช้เต็มจำนวนของ ความเสียหายก็ได้

คดีนี้จึงมีประเด็นสำคัญ 2 ประเด็น คือ

(1) อุบัติเหตุที่เกิดขึ้นเกิดจากการกระทำละเมิดโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของผู้ฟ้องคดีหรือไม่

           ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า จุดเกิดเหตุเป็นทางโค้งลงเขา มีฝนตก ถนนเปียกลื่น ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นพนักงานขับรถย่อมอยู่ในวิสัยที่ทราบดีถึงวิธีการในการขับรถให้ปลอดภัยในสภาพถนนดังกล่าว และพึงต้องใช้ ความระมัดระวังเพิ่มขึ้นเป็นพิเศษกว่าภาวะปกติ การที่ผู้ฟ้องคดีได้แตะเบรกรถกะทันหันเมื่อมาถึงจุดเกิดเหตุและ ทำให้ล้อล็อกไม่สามารถควบคุมรถได้จนเป็นเหตุให้รถเสียหลักพุ่งข้ามไปตกในร่องระบายน้าอีกฟากถนน และไม่มี รถคันอื่นวิ่งสวนหรือวิ่งแซงมาจนจะต้องแตะเบรกกะทันหันหรือหักพวงมาลัยหลบ พฤติการณ์แสดงให้เห็นว่ารถยนต์ได้วิ่งมาด้วยความเร็วสูงโดยความประมาท ไม่ควบคุมความเร็วของรถให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมกับสถานการณ์ และการแตะเบรกกะทันหันทำให้ล้อล็อกจนไม่สามารถควบคุมรถได้แสดงว่า รถยนต์ต้องวิ่งมา ด้วยความเร็วสูงในระดับหนึ่ง เมื่อแตะเบรกกะทันหันจึงเป็นไปได้สูงที่จะทำให้รถเสียหลักควบคุมทิศทางไม่ได้ ซึ่งหากได้ลดความเร็วลงมาพอสมควรกับสภาพถนนตามอัตราความเร็วที่กล่าวอ้างจริง การแตะเบรกโดยกะทันหัน จะไม่ทำให้ล้อล็อกจนถึงขั้นควบคุมรถไม่ได้จนเกิดความเสียหายรุนแรงกับรถยนต์ ประกอบกับพยาบาลที่นั่งรถมาด้วยได้กระเด็นออกมานอกรถ

            ความเสียหายที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลมาจากการที่รถยนต์วิ่งมาด้วยความเร็วสูง มิได้มีสาเหตุหลักมาจากระบบป้องกันล้อล็อกขัดข้อง และสภาพของร่องระบายน้าที่มีความลึก 4 เมตร หากรถยนต์ตกลงไปโดยมิได้มีแรงอัดกระแทกใดๆ ความเสียหายจะเกิดขึ้นเพียงเล็กน้อยเท่านั้น แต่ความเสียหายที่รุนแรงที่เกิดกับรถยนต์น่าจะเกิดจาก แรงอัดกระแทกของรถอย่างรุนแรงอันเป็นผลมาจากการที่รถยนต์วิ่งมาด้วยความเร็วสูง อุบัติเหตุจึงเกิดจากการขับรถโดยประมาทปราศจากความระมัดระวังที่เพียงพอ ซึ่งหากได้ใช้ความระมัดระวังแม้เพียงเล็กน้อยก็อาจป้องกันมิให้ เกิดความเสียหายได้ จึงเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงและก่อความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐ

(2) ผู้ฟ้องคดีจะต้องชดใช้ค่าเสียหายให้กับหน่วยงานของรัฐเพียงใด

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า นอกจากอุบัติเหตุจะเกิดจากความประมาทของผู้ฟ้องคดีแล้ว ส่วนหนึ่งเป็นเพราะปัจจัยภายนอกที่อาจจะมีต่อระดับการใช้ความระมัดระวังของแต่ละบุคคลแตกต่างกันไป ไม่ว่าจะเป็นสภาพถนนที่ลาดชันเป็นทางโค้งลงเขา เวลาพลบค่ำและมีฝนตก ถนนมีสภาพเปียกลื่นและทัศนวิสัยไม่ดี การควบคุมรถให้เหมือนเช่นภาวะปกติย่อมมิอาจกระทำได้ ถือเป็นเหตุภายนอกที่ผู้ฟ้องคดีมิอาจหลีกเลี่ยงและควบคุมได้ ดังนั้น เมื่อพิจารณาถึงระดับความร้ายแรงแห่งการกระทำ ความเหมาะสมและความเป็นธรรมแล้ว เห็นควรให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าเสียหายในสัดส่วนความรับผิดเพียงร้อยละ 60 ของค่าเสียหาย 200,000 บาท เป็นเงินจำนวน 120,000 บาท

ศาลปกครองสูงสุดจึงพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งเฉพาะส่วนที่สั่งให้รับผิดชดใช้ค่าเสียหายเกินกว่า 120,000 บาท (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 337/2555)

คดีนี้นอกจากจะเป็นอุทาหรณ์ให้กับประชาชนทั่วไปที่ใช้รถใช้ถนนให้ต้องใช้ความระมัดระวังมากกว่าปกติในขณะที่มีฝนตก ถนนเปียกลื่น หรือในสภาพถนนที่เป็นทางโค้งลาดชันแล้ว ยังเป็นอุทาหรณ์ที่ดีให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ทำหน้าที่ขับรถยนต์ของราชการว่า การขับรถยนต์ถือเป็นการปฏิบัติหน้าที่และเป็นผู้มีประสบการณ์ ในการใช้รถใช้ถนน จึงต้องใช้ความระมัดระวังเพิ่มมากขึ้นในสถานการณ์ที่ไม่ปลอดภัย เพราะหากพิสูจน์ได้ว่า ความเสียหายนั้นเกิดจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงก็ไม่พ้นที่จะต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ครับ !

นายปกครอง

การรักษาราชการแทนกรณีผู้บริหารท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้

เรื่องเสร็จที่ ๑๐๖๙/๒๕๕๕

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

     เรื่อง    การรักษาราชการแทนกรณีผู้บริหารท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้
       ตามมาตรา ๒๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

                  

สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งได้มีหนังสือ ที่ ลต ๐๖๐๙/๘๘๔๕ ลงวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๕๕ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า เนื่องด้วยมาตรา ๒๓๙ วรรคท้าย ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติว่า เมื่อศาลอุทธรณ์ได้รับคำ ร้องของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ขอให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิ เลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดแล้ว สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้ ซึ่งกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้ตอบข้อหารือแก่จังหวัดต่างๆ ว่า ในกรณีดังกล่าวรองนายกองค์การบริหารส่วนตำบลที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบล แต่งตั้งไว้ย่อมสามารถรักษาราชการแทนนายกองค์การบริหารส่วนตำบลได้ตามลำดับ ที่แต่งตั้งตามมาตรา ๖๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าผู้บริหารท้องถิ่นดังกล่าวบางรายหยุดการปฏิบัติ หน้าที่ในทางนิตินัยเท่านั้น แต่ในทางพฤตินัย ยังคงเข้ามาควบคุมดูแลและบริหารงานภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยสั่งการหรือชี้นำผ่านรองนายกฯ ที่รักษาราชการแทน ทั้งโดยเปิดเผยและแอบแฝง เนื่องจากรองนายกฯ ดังกล่าวก็คือ บุคคลที่มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดที่เป็นกลุ่มการเมืองเดียวกันและผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง ซึ่งนอกจากพฤติการณ์ดังกล่าวจะก่อให้เกิดปัญหาในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองแล้ว ยังส่งผลกระทบต่อการดำเนินคดีเลือกตั้งในศาลโดยตรง
เนื่องจากคดีเลือกตั้งที่อยู่ระหว่างการไต่สวนของศาลมีประเด็นที่เกี่ยวพันเชื่อมโยงกับข้าราชการ พนักงาน หรือเอกสารหลักฐานต่างๆ ภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นและจำเป็นต้องนำสืบเป็นพยาน แต่พยานเหล่านั้นอยู่ภายใต้อำนาจบริหารของคณะผู้บริหารท้องถิ่นอันได้แก่ นายกฯ รองนายกฯ ที่ปรึกษานายกฯ และเลขานุการนายกฯ          

สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งพิจารณาปัญหาดังกล่าวข้างต้นแล้วมีความเห็นว่า มาตรา ๒๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติว่า เมื่อศาลอุทธรณ์ได้รับคำร้องของคณะกรรมการการเลือกตั้งแล้ว ผู้บริหารท้องถิ่นจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้ นั้น

                                     

ส่งพร้อมหนังสือ ที่ นร ๐๙๐๑/ ๑๖๑๐ ลงวันที่ ๑๐ กันยายน ๒๕๕๕ ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

หมายความรวมถึงผู้บริหารท้องถิ่นต้องหยุดสั่งการ หยุดมอบหมายงาน หยุดกำกับดูแล และหยุดกำหนดกรอบนโยบายทั้งหมด  ดังนั้น คำสั่งแต่งตั้งรองนายกฯ เป็นผู้รักษาราชการแทนที่ผู้บริหารท้องถิ่นได้แต่งตั้งไว้ต้องสิ้นสุดลงด้วย รองนายกฯ จึงไม่อาจปฏิบัติราชการได้อีกต่อไปทั้งนี้ ตามมาตรา ๖๐ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๔๘ วีสติ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๕๘ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๔๒ และมาตรา ๘๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ซึ่งได้บัญญัติหลักการเดียวกันว่าอำนาจหน้าที่ในการสั่งหรือการปฏิบัติราชการของรองนายกฯ ให้เป็นไปตามที่นายกฯ มอบหมาย  ดังนั้น เมื่อนายกฯ ซึ่งเป็นผู้มอบอำนาจต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๒๓๙ วรรคสองและวรรคท้าย ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รองนายกฯ ซึ่งเป็นตัวแทนผู้รับมอบอำนาจมาอีกทอดหนึ่งก็ย่อมไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ ได้อีกต่อไปกรณีนี้จึงต้องให้ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้รักษา ราชการแทนตามที่กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนดไว้  นอกจากนี้ การที่บทบัญญัติในมาตราดังกล่าวของกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้ถ้อยคำว่า "ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่" หมายถึง กรณีที่ผู้บริหารท้องถิ่นไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้อันเนื่องจากสาเหตุโดยทั่วไป เช่น ไม่อยู่ หยุดงาน หรือลางาน ไม่รวมไปถึง กรณีการหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๒๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่มีสภาพบังคับ
ให้สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นหยุดปฏิบัติหน้าที่

สำนัก งานคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงเห็นว่า การที่ผู้บริหารท้องถิ่นต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๒๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย นั้น มีผลทำให้อำนาจหน้าที่ที่ผู้บริหารท้องถิ่นได้มอบอำนาจหรือมอบหมายให้รอง นายกฯ รักษาราชการแทนหรือปฏิบัติหน้าที่แทนต้องสิ้นสุดไปด้วย  ดังนั้น เพื่อให้การปฏิบัติตามบทบัญญัติมาตรา ๒๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่คณะกรรมการการเลือกตั้งยื่นคำร้องต่อศาล อุทธรณ์เพื่อพิจารณาวินิจฉัยสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิ เลือกตั้งปฏิบัติเป็นไปในแนวทางเดียวกัน สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงขอหารือว่าความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการ การเลือกตั้งดังกล่าวข้างต้นถูกต้องหรือไม่ ประการใด

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ได้พิจารณาข้อหารือของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) และผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้วเห็นว่า


การที่มาตรา ๒๓๙[๑] วรรคสี่ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติว่า เมื่อศาลอุทธรณ์ได้รับคำร้องของคณะกรรมการการเลือกตั้งในคดีเลือกตั้งของผู้ บริหารท้องถิ่นไว้พิจารณาแล้ว ผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้จนกว่าศาลอุทธรณ์จะมี คำสั่งยกคำร้องนั้น มิได้หมายความว่า การปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้หรือการหยุดปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวของผู้ บริหารท้องถิ่นจะมีผลทำให้คำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายที่ผู้บริหารท้องถิ่นผู้ นั้นได้เคยออกคำสั่งไว้ต้องเสีย
หรือถูกยกเลิกไปด้วย

เมื่อกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบัญญัติให้ผู้บริหารท้องถิ่นอาจแต่งตั้งรองผู้บริหารท้องถิ่นเพื่อเป็นผู้ช่วยเหลือในการบริหารราชการตามที่ผู้บริหารท้องถิ่นมอบหมายได้ 

 เช่น มาตรา ๕๘/๓^[๒] แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗
และเมื่อใดที่ผู้บริหารท้องถิ่นไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ กฎหมายได้บัญญัติให้รองผู้บริหารท้องถิ่น
ตามลำดับที่ผู้บริหารท้องถิ่นจัดหรือแต่งตั้งไว้เป็นผู้รักษาราชการแทน เช่น มาตรา ๖๐ วรรคสาม^[๓]   แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ หรือมาตรา ๓๙/๑ วรรคสอง[๔]แห่ง พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ซึ่งคำว่า "ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้" หมายถึง กรณีใดๆ ที่ทำให้ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ เช่น เจ็บป่วย หรือเดินทางไปต่างประเทศ และย่อมหมายความรวมถึงกรณีที่กฎหมายห้ามมิให้ปฏิบัติหน้าที่ด้วย จากบทบัญญัติดังกล่าวจึงเห็นได้ว่าการที่รองผู้บริหารท้องถิ่นเข้ามาเป็นผู้รักษาราชการแทนนั้น มิได้เกิดจากการแต่งตั้งของผู้บริหารท้องถิ่น หากแต่เป็นไปโดยผลของกฎหมาย ส่วนความในกฎหมายที่ว่า "ที่ผู้บริหารท้องถิ่นจัด (หรือแต่งตั้ง) ไว้"[๕] นั้น  มีความหมายถึงการจัดลำดับที่ได้ทำไว้ก่อนหน้าหรือที่ได้แต่งตั้งไว้ก่อนหน้านั้น มิใช่เป็นการแต่งตั้งให้รักษาราชการแทน หากแต่เป็นการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง หรือจัดลำดับในการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง เพราะตามหลักแห่งการรักษาราชการแทนผู้ใดนั้น ผู้นั้นไม่มีอำนาจแต่งตั้งได้เอง ผู้มีอำนาจเหนือผู้ดำรงตำแหน่งเท่านั้นจึงจะมีอำนาจแต่งตั้งให้บุคคลมารักษาราชการแทนได้  ซึ่งต่างจากการแต่งตั้งให้ปฏิบัติราชการแทน อันเป็นกรณีที่เจ้าของอำนาจเป็นผู้มีอำนาจแต่งตั้งให้บุคคลใดมาช่วยปฏิบัติราชการแทนตนได้  ดังนั้น เมื่อผู้บริหารท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้โดยผลของมาตรา ๒๓๙^[๖] ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ย่อมมีผลให้ผู้นั้นต้องหยุดดำเนินการใดๆ ในตำแหน่งนับแต่นั้นเป็นต้นไป โดยมิได้กระทบถึงการใดที่ได้กระทำไปก่อนหน้านั้น  นอกจากนี้ การที่มาตรา ๒๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติว่า ผู้นั้นจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้นั้น ก็เป็นการห้ามเฉพาะตัว มิได้มีผลไปถึงบุคคลอื่นซึ่งยังอยู่ในตำแหน่งต่อไป แม้ว่าบุคคลอื่นดังกล่าวจะอยู่ในฐานะผู้ช่วยเหลือปฏิบัติงานของผู้ที่ถูกห้ามปฏิบัติหน้าที่ก็ตาม

                                                      (นายอัชพร  จารุจินดา)

                                                เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

             กันยายน ๒๕๕๕

---

[๑] มาตรา ๒๓๙  ในกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งวินิจฉัยให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอน สิทธิเลือกตั้งก่อนการประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิก วุฒิสภา ให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นที่สุด

ในกรณีที่ประกาศผลการเลือกตั้งแล้ว ถ้าคณะกรรมการการเลือกตั้งเห็นว่าควรให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาผู้ใด ให้ยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย เมื่อศาลฎีกาได้รับคำร้องของคณะกรรมการการเลือกตั้งแล้ว สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาผู้นั้น จะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้ จนกว่าศาลฎีกาจะมีคำสั่งยกคำร้อง ในกรณีที่ศาลฎีกามีคำสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ ในเขตเลือกตั้งใดหรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาผู้ใด ให้สมาชิกภาพ
ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาในเขตเลือกตั้งนั้นสิ้นสุดลง                                         

ในกรณีที่บุคคลตามวรรคสองปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้ มิให้นับบุคคลดังกล่าวเข้าในจำนวนรวมของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา แล้วแต่กรณี

ให้นำความในวรรคหนึ่ง วรรคสอง และวรรคสาม มาใช้บังคับกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นด้วยโดยอนุโลม โดยการยื่นคำร้องต่อศาลตามวรรคสองให้ยื่นต่อศาลอุทธรณ์ และให้คำสั่งของศาลอุทธรณ์เป็นที่สุด

[๒]มาตรา ๕๘/๓  นายกองค์การบริหารส่วนตำบลอาจแต่งตั้งรองนายกองค์การบริหารส่วนตำบลซึ่งมิ ใช่สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นผู้ช่วยเหลือในการบริหารราชการของ องค์การบริหารส่วนตำบลตามที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลมอบหมายได้ไม่เกินสอง คน และอาจแต่งตั้งเลขานุการนายกองค์การบริหารส่วนตำบลคนหนึ่งซึ่งมิได้เป็น สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้

[๓]มาตรา ๖๐  ให้นายกองค์การบริหารส่วนตำบลควบคุมและรับผิดชอบในการบริหารราชการขององค์การบริหารส่วนตำบลตามกฎหมาย และเป็นผู้บังคับบัญชาของพนักงานส่วนตำบลและลูกจ้างของ องค์การบริหารส่วนตำบล

อำนาจหน้าที่ในการสั่งหรือการปฏิบัติราชการของรองนายกองค์การบริหารส่วนตำบลให้เป็นไปตามที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลมอบหมาย

ในกรณีที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบลตามลำดับที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลแต่งตั้งไว้เป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีรองนายก องค์การบริหารส่วนตำบลหรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นผู้รักษาราชการแทน

ฯลฯ                                                       ฯลฯ

[๔]มาตรา ๓๙/๑ อำนาจหน้าที่ในการสั่งหรือการปฏิบัติราชการของรองนายกองค์การบริหาร ส่วนจังหวัด ให้เป็นไปตามที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดมอบหมาย

ในกรณีที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้รองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามลำดับที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดไว้เป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีรองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้รักษาราชการแทน

ฯลฯ                                                       ฯลฯ

[๕]โปรดดูเชิงอรรถที่ ๓ และ ๔, ข้างต้น

[๖]โปรดดูเชิงอรรถที่ ๑, ข้างต้น