วันอังคารที่ 24 กรกฎาคม พ.ศ. 2555

อำนาจเทศบาล...กับการจัดทำบริการสาธารณะ


อำนาจเทศบาล...กับการจัดทำบริการสาธารณะ
ที่ (ไม่) คำนึงถึงประโยชน์สุขของประชาชน
โดยนายนิรัญ อินดร พนักงานคดีปกครองปฏิบัติการ
กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร สำนักวิจัยและวิชาการ
สำนักงานศาลปกครอง

                                องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นรูปแบบใด จัดตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่ในการจัดทำ
บำรุงรักษาและการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน ซึ่งการบริการสาธารณะนั้นฝ่ายปกครองจะต้องยึดหลักการสำคัญ คือประโยชน์สุขของประชาชนโดยส่วนรวมมากกว่าประโยชน์สุขของบุคคลกลุ่มน้อยเนื่องจากการที่ฝ่ายปกครองเข้ามาจัดทำบริการสาธารณะนั้นฝ่ายปกครองจะต้องมิได้มีจุดมุ่งหมายที่จะจัดทำบริการสาธารณะขึ้นเพื่อประโยชน์ของผู้หนึ่งผู้ใดโดยเฉพาะแต่จะต้องเป็นการจัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์ของประชาชนทุกคน คือประชาชนทุกคนย่อมมีสิทธิได้รับการปฏิบัติหรือได้รับผลประโยชน์จากบริการสาธารณะอย่างเสมอภาคกัน ดังนั้น กิจการใดที่ฝ่ายปกครองจัดทำขึ้นเพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับบุคคลใดโดยเฉพาะ จึงไม่มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะดังกรณีที่เทศบาลได้จัดทำบริการสาธารณะที่ไม่คำนึงถึงประโยชน์สุขของประชาชนทำให้ประชาชนได้รับผลกระทบจากการจัดทำบริการสาธารณะตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่อ.๕๒ - ๕๔/๒๕๕๓

                                โดยมีข้อเท็จจริงว่า เทศบาลนคร . (ผู้ถูกฟ้องคดี) ได้จัดทำโครงการก่อสร้างปรับปรุงผิวจราจรโดยได้รื้อทางเท้าที่มีอยู่เดิมและตัดหรือย้ายต้นไม้ที่ปลูกบนทางเท้าออกไปทั้งหมดหรือคงไว้เพียงบางส่วนทั้งสองข้างหรือข้างใดข้างหนึ่งของถนนเพื่อขยายผิวจราจรทำเป็นที่จอดรถทำให้ผู้ฟ้องคดีและประชาชนที่ใช้ทางเท้าได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เป็นการกระทำที่ขัดต่อหลักความเสมอภาคและละเมิดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ และขัดต่อพระราชบัญญัติทางหลวง .. ๒๕๓๕ และประกาศกรมโยธาธิการเรื่อง มาตรฐานและลักษณะของทางหลวงและงานทาง รวมทั้งกำหนดเขตทางหลวง ที่จอดรถระยะแนวต้นไม้ และเสาพาดสายเกี่ยวกับทางหลวงชนบทและทางหลวงเทศบาล .. ๒๕๔๓และอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ต้องจัดให้มีทางเท้าด้วย ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อทางเท้าและตัดหรือย้ายต้นไม้โดยมิได้รับฟังความคิดเห็นของประชาชนถือเป็นการกระทำโดยไม่มีอำนาจไม่ถูกต้องตามกฎหมาย และมีการใช้เครื่องจักรขุดเจาะรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทำให้ได้รับความเสียหายศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๗๐ () แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน .. ๒๕๓๔ โดยมาตรา ๕๖ () และ ()ประกอบกับมาตรา ๕๓ () และมาตรา ๕๐ วรรคหนึ่ง () แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล .. ๒๔๙๖กำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะเทศบาลนครไว้ว่า ภายใต้บังคับแห่งกฎหมาย เทศบาลนครมีหน้าที่ต้องทำในเขตเทศบาลดังต่อไปนี้... ให้มีและบำรุงทางบกและทางน้ำ... จัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือ ท่าข้าม และที่จอดรถ... และมาตรา ๕๐ วรรคสอง บัญญัติว่า การปฏิบัติงานตามอำนาจหน้าที่ของเทศบาลต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนโดยวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี และให้คำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำแผนพัฒนาเทศบาล การจัดทำงบประมาณ ... และมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น .. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า ให้เทศบาล... มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองดังนี้... () การจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ () การจัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือท่าข้าม และที่จอดรถ... (๑๐) การสังคมสงเคราะห์และการพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชรา และผู้ด้อยโอกาส... (๒๕) การผังเมือง (๒๖) การขนส่งและการวิศวกรรมจราจร...

                                ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองที่กฎหมายกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของผู้ถูกฟ้องคดีหลายประการกล่าวโดยเฉพาะอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบกของผู้ถูกฟ้องคดีแล้ว เป็นที่เห็นได้ว่าทางบกที่อยู่ในความรับผิดชอบของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นทางสาธารณะที่อยู่ในเขตเมืองหรือเขตชุมชน และทางสาธารณะที่อยู่ในเขตเมืองหรือในเขตชุมชนดังกล่าว ย่อมเป็นทางที่มีไว้บริการประชาชนทุกคนไม่ว่าผู้นั้นจะสัญจรด้วยการเดินหรือใช้รถจักรยานหรือรถจักรยานยนต์หรือรถยนต์หรือด้วยวิธีการอื่นใดอันพึงใช้ทางนั้นในการสัญจรได้ ซึ่งเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าทางเท้าถือเป็นส่วนหนึ่งของทางสาธารณะที่ทำไว้ให้คนเดินถนนที่ผู้ถูกฟ้องคดีจัดทำโครงการก่อสร้างปรับปรุงผิวจราจรที่พิพาทดังกล่าวล้วนแต่เป็นถนนที่มีทางเท้าอยู่ทั้งสองข้างทางทั้งสิ้น ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีหน้าที่จัดให้มีและบำรุงรักษาทางเท้าด้วย ดังที่มาตรา ๕๖ () ประกอบมาตรา ๕๓ () และมาตรา ๕๐ วรรคหนึ่ง () แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล .. ๒๔๙๖ บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่รักษาความสะอาดของถนนหรือทางเดิน การที่ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินโครงการดังกล่าวโดยการรื้อทางเท้าที่มีอยู่เดิมและตัดหรือย้ายต้นไม้ที่ปลูกบนทางเท้าออกไปทั้งหมดเพื่อขยายผิวจราจรเป็นการตัดโอกาสประชาชนที่จะใช้ทางเท้าโดยสิ้นเชิง และการขยายผิวจราจรโดยรื้อทางเท้าออกไปทั้งหมดย่อมทำให้ประชาชนต้องลงมาเดินบนผิวจราจรแทน ซึ่งไม่มีความปลอดภัยในชีวิต ร่างกาย และทรัพย์สินและหากการขยายผิวจราจรในย่านชุมชน มีวัตถุประสงค์เพื่อทำเป็นช่องทางจอดรถสองข้างทางดังที่ผู้ถูกฟ้องคดีกล่าวมาในคำอุทธรณ์แล้ว ก็เป็นที่เห็นได้ว่าประชาชนจะต้องลงมาเดินบนผิวจราจรในช่องทางถัดไปแทน ซึ่งนอกจากจะก่อให้เกิดอันตรายในชีวิต ร่างกายและทรัพย์สินของประชาชนแล้วยังจะเป็นการกีดขวางการจราจรซึ่งทำให้เกิดปัญหาการจราจรติดขัดหรือไม่คล่องตัวตามมาอีกด้วยแม้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีจะอ้างว่าถนนที่ดำเนินการขยายผิวทางจราจรดังกล่าวมิได้อยู่ในประเภททางหลวงเทศบาลตามพระราชบัญญัติทางหลวง .. ๒๕๓๕ เนื่องจากมิได้ลงทะเบียนไว้เป็นทางหลวงเทศบาลก็ตามแต่เมื่อถนนดังกล่าว เป็นทางหลวงในเขตเทศบาลที่ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างหรือขยายหรือบูรณะหรือบำรุงรักษา ผู้ถูกฟ้องคดีจึงชอบที่จะนำมาตรฐานและลักษณะของทางหลวง งานทางและเขตทางหลวง มาตรฐานที่จอดรถ ระยะแนวต้นไม้และเสาพาดสาย ตามประกาศกรมโยธาธิการมาประกอบการพิจารณาในการขยายผิวจราจรทั้ง ๒๔โครงการ โดยอนุโลม และเมื่อถนนดังกล่าวล้วนแต่มีความกว้างผิวจราจรไม่น้อยกว่า .๐๐ เมตร และมีทางเท้าทั้งสองทางทั้งสิ้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อทางเท้าที่มีอยู่เดิมและตัดหรือย้ายต้นไม้ที่ปลูกบนทางเท้าออกไปทั้งหมดหรือคงไว้เพียงบางส่วนทั้งสองข้างหรือข้างใดข้างหนึ่งของถนนที่มีความกว้างข้างละน้อยกว่า .๕๐ เมตร จึงไม่เป็นไปตามมาตรฐานและลักษณะของทางหลวงเทศบาลตามประกาศกรมโยธาธิการแต่อย่างใด

                                ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อทางเท้าที่มีอยู่เดิมและตัดหรือย้ายต้นไม้ที่ปลูกบนทางเท้าออกไปเพื่อขยายผิวจราจร จึงเป็นการคำนึงถึงแต่ความสะดวกของผู้ใช้รถเท่านั้น โครงการดังกล่าวไม่ได้ทำให้การจราจรคล่องตัวขึ้นกว่าเดิม และมิได้ทำให้เกิดความปลอดภัยในชีวิต ร่างกายและทรัพย์สินของประชาชนที่จะต้องใช้ทางเท้า รวมทั้งไม่เป็นไปตามมาตรฐานและลักษณะของทางหลวงเทศบาลแต่อย่างใด จึงถือได้ว่าเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากเป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่มีเหตุผลอย่างชัดแจ้งอันเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ และเป็นการละเลยต่อหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางเท้าซึ่งเป็นการบริการสาธารณะตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติอีกด้วย

                หน่วยงานของรัฐจะต้องใช้ดุลพินิจในการชั่งน้ำหนักระหว่างประโยชน์ปัจเจกบุคคล
ที่ต้องเสียไปกับประโยชน์ที่จะได้รับว่าได้สัดส่วนกันหรือไม่ คุ้มไหมที่จะต้องริดรอนสิทธิของคน หนึ่ง
เพื่อให้สาธารณะได้ประโยชน์ ซึ่งหลักการสำคัญจะต้องคำนึงถึงประโยชน์สุขของประชาชนเป็นสำคัญ
อันจะเป็นเจตนารมณ์สูงสุดในการบริหารราชการแผ่นดิน